民用航空安全审计指南 第三版.pdf

1、 民用航空安全审计指南 （第三版） 中国民用航空局 2009 年 2 月 前 言 安全是社会文明和进步的重要标 志，是统筹经济社会健康、全面、可持续发展的重要内容，是实践邓小平理论和 “三个代表” 重要思想的具体体现。民航是交通运 输业的重要组成部分，具有技术密集、资金投入大、运营风险高的 特点，安全是民航赖以生存和发展的重要基础。 近年来，中国民航安全管理正在 向科学化、规范化、系统化转变，行业安全水平有了很大提高 。但从总体上看，中国民航的安全保障能力与行业快速发展还不相 适应，安全基础相对薄弱，安全管理体系处在完善之中，传统的及 新凸显的安全问题，使民航安全工作面临更为严峻的挑战。为此，

2、按照 “安全第一、预防为主、综合治理” 的方针和以人为本的科学发展观，结合中国民航长期积累的安全管理经验，借鉴国际民航相关做法，民航局决定从 2006 年起，对民航企事业单位实施安全审计，目 的是掌握民航企事业单位安全运行状况,促进其建立和完善安全管理体系，提升行业安全运行整体水平。 为了规范安全审计工作，特编制本 指南，对安全审计工作提供指导。参与安全审计的单位和个人，应当按照本指南规定的程序和要求做好安全审计工作。 修订记录 修订版本 修订日期 负责人 第一版 2007 年 1 月第二版 2008 年 3 月 第三版 2009 年 2 月 目录 第一章 总则 .- 1 - 1.1 编制指南

3、的目的 .- 1 - 1.2 适用范围 .- 1 - 1.3 依据 .- 1 - 1.4 管理 .- 1 - 1.5 修订 .- 1 - 1.6 解释 .- 1 - 第二章 定义与术语 .- 2 - 第三章 安全审计的一般规定 .- 4 - 3.1 审计目的.- 4 - 3.2 审计组织实施 .- 4 - 3.3 审计要素.- 4 - 3.4 审计方法.- 5 - 3.5 审计结果评分与分类 .- 5 - 3.6 审计公布.- 6 - 3.7 审计周期和审计经费 .- 6 - 3.8 审计行为准则 .- 7 - 3.9 中止审计.- 7 - 3.10 审计检查单 .- 7 - 第四章 安全审计

4、组织机构及职责 . - 11 - 4.1 安全审计领导小组 . - 11 - 4.2 安全审计办公室 . - 11 - 4.3 安全审计组 . - 12 - 4.4 安全审计观察员 . - 13 - 第五章 安全审计工作程序 . - 14 - 5.1 安全审计准备 . - 14 - 5.2 安全审计启动会 . - 15 - 5.3 安全审计实施 . - 15 - 5.4 安全审计情况通报会 . - 15 - 5.5 提交安全审计报告 . - 16 - 5.6 整改跟踪. - 17 - 5.7 安全审计公布 . - 17 - 第六章 安全审计员资格与培训 . - 19 - 6.1 安全审计员资格

5、 . - 19 - 6.2 安全审计员培训 . - 19 - 6.3 安全审计员管理 . - 19 - 第七章 安全审计文档管理 . - 20 - 7.1 管理部门. - 20 - 7.2 安全审计文档 . - 20 - 7.3 保存期限. - 20 - 7.4 文档格式. - 20 - 第一章 总则 1.1 编制指南的目的 为规范民航局对国内航空运输承运人（航空公司） 、机场、空管等单位的安全审计工作，特制定本指南。 1.2 适用范围 本指南适用于与安全审计活 动相关的单位和个人。 1.3 依据 依据国际民航组织标准和建议措施、中华人民共和国安全生产法 、 中华人民共和国民用航空法及 相关法

6、规、规章、标准和规范性文件编制本指南。 1.4 管理 本指南由民航局安全审计办公室 （以下简称安全审计办公室）统一管理，并对指南的有效性进行控制。 1.5 修订 本指南由安全审计办公室负责修订。 1.6 解释 安全审计办公室负责对本指南和安 全审计手册进行解释。 - 1 - 第二章 定义与术语 安全审计 民航局依据国际民航组织标准和建 议措施、国家安全生产法律法规及民航规章、标准和规范性文件，对航空公司、机场、空管等单位进行的安全符合性检查，属政府安全监管行为。 审计员 经民航局批准，从事安全审计工作的人员。 观察员 安全审计办公室派往审计现场、观察审计过程并收集审计情况的人员。 安全审计检查

7、单 民航局依据相关法律、法规、规章 、标准和规范性文件，以及国际民航组织标准和建议措施编制的、供审计员在审计过程中使用的工作单。 符合性声明 被审计方向安全审计办公室提交的 、对照安全审计检查单自查结果及其理由的说明。 审计启动会 审计组在审计现场召开有被审计方 参加的、对即将实施的安全审计活动做出安排的第一次正式会议。 审计情况通报会 审计组在审计现场召开的向被审计 方通报审计结果的会议。 - 2 - 整改跟踪 局方对被审计方整改情况的监督检查。 整改关闭 局方对被审计方整改项目完成的认可。 中止审计 安全审计工作因特殊情况无法正常 实施时，审计组决定停止审计的行为。 符合 被审计方的管理文

8、件和实施情况满 足安全审计检查单的要求。 不符合 被审计方的管理文件或实施情况未满足安全审计检查单的要求。 不适用 安全审计检查单的某些审计项目或 条款不适合用于被审计方。 未检查 安全审计检查单中适用于被审计方 的项目或条款，在审计中未进行检查。 必改项 审计组对安全审计中发现的问题， 认定为必须整改的项目。不符合的项目应当作为必改项。 符合率 符合的审计项目数与审计项目数的百分比。 - 3 - 第三章 安全审计的一般规定 3.1 审计目的 (1) 掌握被审计方安全运行状况； (2) 查找被审计方安全管理上 存在的问题，督促并指导其进行安全整改； (3) 促进被审计方建立和完善安全管理体系。

9、 3.2 审计组织实施 安全审计由民航局统一领导，民 航局相关司局组织实施。安全审计可由民航局委托民航地区管理 局以民航局名义组织实施。 对辖有空管单位的机场进行安全审 计时，增加空管审计内容。 3.3 审计要素 (1) 组织管理（A 类） (2) 规章制度（B 类） (3) 运行管理（C 类） (4) 资源配置（D 类） (5) 信息管理（E 类） (6) 应急管理（F 类） (7) 人员培训（G 类） - 4 - 3.4 审计方法 3.4.1 审计组在审计过程中，可以采用但不限于以下方式： (1) 访谈； (2) 查阅文档记录； (3) 现场检查； (4) 问卷调查。 3.4.2 审计员在

10、审计中应当： (1) 与被审计方充分沟通； (2) 审计采样时注意样本的客观性、公正性和代表性，证据应当由审计员自主取得； (3) 审计结论应当客观陈述，有证据支持，避免直接批评或指责。 3.5 审计结果评分与分类 审计分数按百分制计算，其中安全审计项符合率占 70 分，七个要素综合评定情况占 30 分。 七个要素综合评定是审计组按照 七个要素内容对被审计方做出的综合评价。七个要素综合评定 分数不对被审计方公布，只提交给安全审计办公室作为审计结果分类的参考。 审计结果分为四类。 评定为一类的被审计方：组织管 理完善、规章制度健全、运行管理规范、资源配置充足、信息 管理有效、应急管理完备及人员培

11、训到位。 - 5 - 评定为二类的被审计方：组织管 理基本完善、规章制度基本健全、运行管理基本规范、资源配 置比较充足、信息管理比较有效、应急管理比较完备及人员培训基本到位。 评定为三类的被审计方：组织管 理不够完善、规章制度不够健全、运行管理不够规范、资源配 置不够充足、信息管理不够有效、应急管理不够完备及人员培训不够到位。 评定为四类的被审计方：组织管 理差、规章制度不健全、运行管理不规范、资源配置不足、信 息管理低效、应急管理不完备及人员培训不到位。 对评定为一类的被审计方，局方 将优先安排其运行；对评定为二类的被审计方，局方继续认可 其现有运行；对评定为三类的被审计方，局方将按照相关程

12、序在某 些方面对其运行进行限制；对评定为四类的被审计方，局方将按照相关程序终止其运行。 评分和分类办法，详见各安全审计手册。 3.6 审计公布 安全审计报告和整改跟踪报 告在民航行业内公布。 3.7 审计周期和审计经费 安全审计周期通常为 5 年。安全审计周期也可根据实际情况缩短或延长。 安全审计工作经费由民航局统筹 安排，安全审计年度工作经费预算由安全审计办公室制定，报民航局财务部门批准。 - 6 - 3.8 审计行为准则 审计组在安全审计工作中应当遵循以下准则： (1) 严格。严格审计标准，维护审计工作的严肃性。 (2) 公正。实事求是，尽可能地消除审计员主观因素或外部因素对审计工作的影响

13、。 (3) 透明。向被审计方全面公开实施安全审计的各项要求、采用的审计标准及相关资料。 (4) 廉洁。认真遵守 廉洁自律的各项规定。 3.9 中止审计 当出现以下任一情况时，审计组可以中止审计： (1) 被审计方发生重大安全问题 导致安全审计难以继续进行； (2) 审计组在查找或获取客观证据时受到明显限制或阻碍； (3) 审计组内部发生了影响安全审计的特殊事件。 无论何种原因中止安全审计时， 审计组应当向被审计方发出书面通知，说明中止审计原因，同时 向安全审计办公室报告。 3.10 审计检查单 3.10.1 审计检查单由安全审计办公室组织制定和修订。 3.10.2 审计检查单由七类审计要素构成

14、。 3.10.2.1 组织管理（A 类） (1) 是否建立了完善的安全生产责任体系； (2) 是否建立了完善的安全监管体系； - 7 - (3) 是否在其最高管理层内有一名负责安全管理的分管领导，该领导是否有足够的权力调配安全 管理所需的人、财、物资源； (4) 是否设立独立于生产运行之外的安全监察部门，负责对运行安全进行有效监控； (5) 是否建立满足安全运行要求的运行管理机构； (6) 是否保证安全管理部门人员，不会因执行生产任务而影响其履行安全管理职责； (7) 安全监察部门和岗位的安全职责和工作程序是否明确。是否建立了有效的人员接替或代理职责的规定和程序； (8) 生产运行部门和岗位的

15、安全职责和工作程序是否明确。是否建立了有效的人员接替或代理职责的规定和程序； (9) 日常安全监管所发现问题的整改落实情况； (10)一年内的安全指标完成情况。 3.10.2.2 规章制度（B 类） (1) 是否根据国家和局方颁布的法律、法规、规章、标准、规范性文件以及安全运行需要，制定 并落实了本单位的规章制度； (2) 是否建立完整的安全目标管理制度； (3) 是否落实重要生产运行岗位人员的资格标准； (4) 是否制定并落实有效 的不安全事件调查处理程序； (5) 是否建立安全运行内部审计制度； (6) 是否建立并落实外包、租赁 及代理业务的安全管理规定。 3.10.2.3 运行管理（C

16、类） - 8 - (1) 是否按照局方批准的运行资格实施安全运行； (2) 运行管理部门是否按照运行管理规定进行管理； (3) 岗位工作人员是否按照规定 的职责和工作程序进行操作； (4) 设施设备是否按照要求进行维护和管理，设施设备运行状况是否满足安全运行的需要； (5) 工作环境是否满足安全生产的需要。 3.10.2.4 资源配置（D 类） (1) 主要负责人是否保证了安全生产所必需的资金投入； (2) 设施设备的配置是否满足安全运行的需要； (3) 是否有足够合格的专业人员履行生产运行和安全管理的职责。 3.10.2.5 信息管理（E 类） (1) 是否建立并实施了有效的规章、手册、通告

17、、指令等文件管理制度和程序； (2) 是否建立并实施了有效的安全信息管理制度和程序； (3) 是否按局方规定报告安全信息； (4) 是否建立并实施了自愿报告程序。 3.10.2.6 应急管理（F 类） (1) 是否制定有效的应急预案； (2) 是否对应急预案进行动态管理； (3) 是否建立健全应急组织体系； (4) 应急保障是否满足应急工作要求； - 9 - (5) 是否按规定进行应急处置的培训和演练。 3.10.2.7 人员培训（G 类） (1) 是否制定并实施了生产运行 的专业技能培训大纲或计划； (2) 是否制定并实施了安全管理人员的专业技能培训大纲或计划； (3) 是否建立以安全意识和

18、风险管理为主要内容的全员安全教育制度; (4) 安全教育培训档案是否规范完整。 - 10 - 第四章 安全审计组织机构及职责 民航安全审计机构由民航局安全 审计领导小组、安全审计办公室和安全审计组组成。 4.1 安全审计领导小组 4.1.1 安全审计领导小 组设在民航局，由民航局领导及相关部门负责人组成。 4.1.2 安全审计领导小组的工作职责： (1) 领导民航安全审计工作； (2) 审核批准安全审计年度计划； (3) 研究解决安全审计工作中的重大问题； (4) 批准公布安全审计结果。 4.2 安全审计办公室 4.2.1 安全审计办公室是负责民航安全审计事务的办事机构。安全审计办公室设在民航

19、局航空安全办公室。 安全审计办公室主任由民航局航 空安全办公室主任担任，成员由民航局相关部门人员组成。 4.2.2 安全审计办公室的工作职责是： (1) 组织编制和下发安全审计年度计划； (2) 指导协调安全审计工作； (3) 管理安全审计信息和文档； - 11 - (4) 修订安全审计指南； (5) 组织修订安全审计手册； (6) 定期组织对安全审计报告的评估； (7) 编制安全审计经费预算； (8) 协调组织安全审计员培训； (9) 完成安全审计领导小组交办的其他事项。 4.3 安全审计组 4.3.1 安全审计组分为 航空公司安全审计组、机场安全审计组和空管安全审计组。根据审计工 作需要，

20、各安全审计组可下设若干专业审计小组。各专业审计小组一般由 1 到 2 人组成。 4.3.2 安全审计组由组长、协调员、审计员组成。 4.3.3 安全审计组组长的工作职责是： (1) 制定安全审计实施计划； (2) 组织实施安全审计； (3) 组织编制审计报告。 4.3.4 安全审计协调员由安全审计组组长指定， 负责审计联络、协调工作。 4.3.5 安全审计员工作职责是： (1) 参加安全审计准备，了解被审计方的安全管理及安全运行情况； (2) 依据安全审计检查单开展安全审计工作； (3) 填写安全审计检查单； - 12 - (4) 提出整改意见； (5) 起草审计报告和整改通知单。 4.4 安

21、全审计观察员 4.4.1 安全审计办公室根据需要派出安全审计观察员。 4.4.2 安全审计观察员应当观察安全审计活动。 4.4.3 安全审计观察员应当 向审计办公室报告观察情况。 - 13 - 第五章 安全审计工作程序 安全审计分为安全审计准备、安全审计启动会、安全审计实施、安全审计情况通报会、提交安全 审计报告、整改跟踪和安全审计公布七个阶段。 5.1 安全审计准备 5.1.1 安全审计办公室 按照年度审计计划，在审计实施前 3 个月向被审计方和负责组织实施审计 的单位发出审计通知。 5.1.2 被审计方接到审 计通知后，应当指定联系人，按照审计通知的要求做好准备，并在审计实施前 1 个月将

22、符合性声明和本单位总体情况概述提交给安全审计 办公室。符合性声明应当有被审计方负责人签名。 5.1.3 负责组织实施审 计的单位接到审计通知后，在审计实施前 1 个月将安全审计组名单报安全 审计办公室，经审核后，组成安全审计组。安全审计组在实施审 计前召开审计准备会，研究被审计方提交的符合性声明，确定安全 审计实施计划，通知被审计方，并报安全审计办公室备案。 安全审计实施计划应当包括： (1) 审计内容； (2) 审计组成员及职责分工； (3) 审计日程安排； - 14 - (4) 对被审计方的要求。 5.2 安全审计启动会 5.2.1 安全审计启动会 在审计实施前召开，由安全审计组组长主持，

23、审计组成员和被审计方相关人员参加。 5.2.2 向被审计方说明 安全审计目的、内容、审计标准、方法和审计工作程序。 5.2.3 确定审计工作日 程、审计人员出入场所证件办理、相关办公场所安排及其它事项。 5.3 安全审计实施 5.3.1 安全审计组应当 按照审计实施计划和要求开展审计，并做好记录。 5.3.2 安全审计组每日 召开情况交流会，对审计情况进行汇总和交流，并明确次日工作任务。 5.3.3 安全审计检查单 项目完成后，安全审计组对七个要素进行综合评定，完成审计报告和整改通知单。 5.4 安全审计情况通报会 5.4.1 安全审计情况通报会由 安全审计组召开，审计组全体成员和被审计方有关

24、人员参加。 5.4.2 在安全审计情况通报会上，审计组组长宣读审计报告后，- 15 - 由审计组组长和被审计方负责人在报告上签字。 5.5 提交安全审计报告和意见反馈单 5.5.1 安全审计情况通报会后，安全审计组应当在 5 个工作日内向安全审计办公室提交安全审 计报告、七个要素综合评定分数和审计组意见反馈单 ，并向被审计方下达整改通知单。 5.5.2 安全审计情况通报会后，被审计方应当在 10 个工作日内向安全审计办公室和所在地区管 理局提交整改措施，同时向安全审计办公室提交被审计方意见反馈单 。 5.5.3 安全审计报告正文内容包括： (1) 安全审计总体情况概述； (2) 对被审计方的总

25、体评价和审计符合率； (3) 安全审计发现的问题和整改建议； (4) 安全建议； (5) 特别情况的说明。 5.5.4 安全审计报告的附件应当包括安全审计整改通知单。 5.5.5 编制安全审计报告应当遵循以下原则： (1) 安全审计报告中的陈述应当 与审计结果和建议的内容一致； (2) 安全审计结论应当有充分的证据，对安全审计结果和建议的阐述应当简明扼要； (3) 避免直接批评个人。 - 16 - - 17 -5.6 整改跟踪 5.6.1 被审计方所在地 区管理局根据被审计方提交的整改措施制定整改跟踪计划，并组织实施。 5.6.2 整改通知单下达后 6 个月内，被审计方所在地区管理局应当向安全

26、审计办公室提交整改跟踪报告。 整改跟踪报告应当包括整改监督情况和整改关闭意见。 5.7 安全审计公布 5.7.1 安全审计报告和 整改跟踪报告由安全审计办公室负责公布。 5.7.2 安全审计办公室 根据审计组提交的现场审计符合率、七个要素综合评定分数和被审计方 所在地区管理局提交的整改跟踪报告，对被审计方进行分类，经安全 审计领导小组批准后公布。 - 18 -安全审计工作程序图 安全审计 启动会 安全审计准备 安全审计 实施 安全审计情 况通报会 提交安全审计报告 整改跟踪 安全审计 公布 公布1发出安全审计通知 2召开准备会 3制定安全审计实施计划 1与被审计方建立联系 2说明审计目的、范围

27、、审计标准、方法和审计程序 3确认审计日程、办公场所、人员证件等安排 1按照计划实施审计 2做好审计记录 3每日召开情况交流会 4对七个要素进行综合评定 5完成审计报告和整改通知单 宣读安全审计报告 1通报会后，审计组提交审计报告和七个要素的综合评定分数，及意见反馈单 2通报会后，被审计方提交整改措施和意见反馈单 1地区管理局/空管局负责制定整改跟踪计划并实施 2完成整改跟踪后，提交报告 安全审计报告和整改跟踪报告在行业内公布 - 19 -第六章 安全审计员资格与培训 6.1 安全审计员资格 (1) 具有较好的思想品德和较强的工作能力，从事本专业工作两年以上； (2) 参加过审计员培训，熟悉安

28、全审计程序、方法、标准和审计检查单； (3) 熟悉相关的法规、规章、标准、程序； (4) 具备良好的组织、协调和沟通能力。 6.2 安全审计员培训 6.2.1 安全审计员每两年应当接受一次培训。 6.2.2 安全审计员培训由民航局相关司局组织实施。 6.2.3 安全审计员的培训课程应当包括： (1) 相关法律法规； (2) 安全审计的程序、方法和标准; (3) 安全审计检查单。 6.3 安全审计员管理 安全审计员主要由局方监察员担 任，也可从民航企事业单位选定。安全审计员的选定和管理由民航局相关司局负责。 - 20 -第七章 安全审计文档管理 7.1 管理部门 安全审计办公室负责安全审计文档管

29、理。 7.2 安全审计文档 安全审计文档包括： (1) 安全审计年度计划与执行情况； (2) 被审计方提交的符合性声明和基本情况概述； (3) 安全审计通知、安全审计检查单、安全审计报告、被审计方整改措施、整改跟踪报告等； (4) 安全审计员信息。 7.3 保存期限 安全审计文档至少保存十年。 7.4 文档格式 7.4.1 安全审计检查单 安全审计检查单供安全审计员实施安全审计时使用，其格式见附录 1。 7.4.2 安全审计通知 安全审计办公室向被审计方发审计通知时使用，按照民航局现有通知格式编制。 - 21 -7.4.3 安全审计报告 安全审计组编写的安全审计工作报告，其格式见附录 2。 7

30、.4.4 安全审计整改通知单 安全审计整改通知单是安全审计组向被审计方发出的整改问题通知，其格式见附录 3。 7.4.5 整改跟踪报告 整改跟踪报告是被审计方所在地区管理局完成整改跟踪后拟写的有关整改监督情况和整改关闭意见的 报告，其格式见附录 4。 7.4.6 向安全审计办公室提交的文档资料应采用 pdf 格式。 - 22 -附录 1：安全审计检查单 审计结果 审计项目 编号 审计要素 审计内容 审计依据/参考 检查方式/提示不适用 符合 不符合 未检查 备注 （注明审计条款编码） AL .1.1.1 AT.1.001 AP.1.001 A、B、 C、D、 （输入条款内容） （如有，则注明制

31、定本款所参考的相关规章条款） 附录 2：安全审计报告 一、安全审计报告的封面页 封面页包括报告编号、报 告标题和审计报告完成时间。格式如下： 报告编号：CAAC-AL-SA-2006001 航空公司安全审计报告 中国民用航空局航空公司安全审计组 2007年1月8日 注：航空公司安全审计代号为 AL-SA，机场安全审计代号为 AP-SA，空管安全审计代号为 AT-SA。 二、安全审计报告的签字页 安全审计报告应当有签字页，由审计组长和被审计方责任人签名。 三、正文 正文内容包括：审计工作概述、对被审计方的总体评价、审计发现的问题和整改建议、安全建议、特别情况的说明等 5 个部分。 四、附件 附件

32、包括：审计整改通知单 - 23 - 附录 3：安全审计整改通知单 安全审计整改通知单 被审计方 审计日期 整改通知单下发日期 审计发现的问题 整改建议 问题 1： 问题 1 整改建议 问题 2： 问题 2 整改建议 问题 3: 问题 3 整改建议 审计组长签字： - 24 - - 25 -正文内容包括：整改跟踪情况概述、整改项目的跟踪核实情况、整改关闭的意见等 3 个部分。 附录 4:整改跟踪报告 二、正文 封面页包括报告编号、报 告标题和审计报告完成时间。格式如下： 一、整改跟踪报告的封面页 报告编号：CAAC-AL-SA-2006001A航空公司整改跟踪报告 民航地区管理局 2007年1月

33、8日 附录 5:审计组意见反馈单 审计组意见反馈单 审计单位名称： 被审计方名称： 审计日期： 年 月 日至 月 日 一、 检查单修改意见 序号 审计项目 审计内容 审计依据 /参考 检查方式 /提示 修订/ 删除 /增加 - 26 - 二、 审计组织与实施的意见 序号 内容 意见和建议 1 审计的组织形式 2 审计结果评分与分类方法 3 审计的周期4 审计组的组成 5 审计的准备6 审计的实施 7 审计报告 8 审计整改跟踪 9 审计员的培训- 27 - 三、 其它意见 反馈单填写日期： 审计组长签字： - 28 - 附录 6:被审计方意见反馈单 被审计方意见反馈单 被审计方名称： 审计单位名称： 审计日期： 年 月 日至 月 日 一、 检查单修改意见 序号 审计项目 修改内容 修改理由 - 29 - 二、 审计组织与实施的意见 序号 内容 意见和建议 1 审计的组织形式 2 审计结果评分与分类方法 3 审计的周期 4 审计的准备 5 审计的实施 6 审计整改措施 - 30 - 三、 其它意见 反馈单填写日期： 被审计方负责人签字： - 31 -