1、2011 年山西省乡镇公务员录用考试（申论）真题试卷及答案解析 (总分： 8.00，做题时间： 90 分钟 ) 一、注意事项 1申论考试是对应考者阅渎理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、写作能力和文字表达能力的综合测试。 2参考时限：阅读给定资料参考时限为 40 分钟，作答参考时限为 110 分钟。 3仔细阅读给定资料，按照后面提出的“作答要求”作答。二、给定资料 1 2010 年 10 月，西子湖畔，桂花飘香。无论是四海的游客，还是杭州市民，最惬意的事情就是骑上一辆公共自行车在景区内悠悠前行。在欣赏美景的同时，既 避免了拥堵的烦恼，还锻炼了身体。 有专家指出，逐渐深入民心的公共自行车
2、这项由杭州市政府创意实施的便民利民工程，是政府推进基本公共服务均等化的重要表现，也是新时期政府提供公共“城市福利”的有益尝试和政府职能转型新气象。 据杭州市公共自行车交通服务发展有限公司相关负责人介绍，在游客相对爆棚的长假前五天中，分布在西湖景区的众多服务点，公共自行车最高日租用量达到 2 8 万辆次，以从每天早 6 点到晚 9 点的租借时间来算，一天 15 小时内相当于每 2 秒就有一辆公共自行车被“骑走”。在茅家埠，记者碰到来自安徽宣城的一对情们就直接体 会到实惠。小伙子说：“原来打算玩两天就回去，结果用上了公共自行车，租借、还车都挺方便， 1 个小时内免费，用了一天也就十来块钱，不仅打的
3、钱省了几百块，还锻炼了身体，就情不自禁地多转了几个景点，时间也多了一天。”说到这里，小伙子乐呵呵地笑了起来。 杭州市公共自行车交通服务发展有限公司总经理章服民说，公共自行车以逃离拥堵、低碳出游的优势，当仁不让地成为杭州假日期间的主力交通工具。 专家指出，在杭州市渐人佳境的公共自行车，不仅方便了市民的出行，节约了交通成本，还由此减少了汽车废气的排放，更是政府职能转变的新气象。 政府职能转变，就是要由原先的管理型政府向服务型政府转变，政府主导的公共自行车“免费性质”的租赁服务就很好地体现了这一点，让广大市民和中外游客普遍能享受到它带来的实惠和好处。 如今机动车辆越来越多，不仅使城市的道路严重透支，
4、而且尾气污染越来越严重。浙江省社科院经济所所长徐剑锋表示，公共白行车的推行不失为一种有效、可持续性的缓解方法。 浙江省社科院调研中心副研究员钟其告诉记者，公共交通设施建设无疑是基本公共服务的重要内容之，“可以说，公共自行车租赁服务系统就是杭州市根据自身的经济社会发展条件而推出的基本公共服务 均等化的重要举措”。 在杭州，政府不仅是推进公共自行车的倡导者和推广者，也扮演着监管者和维护者的角色。这样既完善着系统本身的服务水平，也保证了租赁系统的有效性和可持续性。 杭州公交集团有关负责人表示，公共自行车将成为继地铁、公交车、出租车、水上巴士之后的第五大城市交通系统，相信越来越多的市民逛街、上班都会习
5、惯性地骑上公共自行车。 2 2008 年 1 月，上海市宣布，将通过加大行政审批制度改革力度，全面清理行政性收费项目等严格措施，力争“使上海成为全国行政效率和透明度最高的地区之一”。 “让权力在阳光下运行，资源 在市场中配置，资金在网络上监管”，这一政府改革指导方针已经在上海的部分区县和政府职能部门得到推行。作为改革试点之一的浦东新区，已经正式开通了权力公开透明运行电子系统，从此浦东的党务、政务、事务等都可在网上接受群众和相关部门的适时监督。 于 2008 年 5 月 1 日起施行的政府信息公开条例，对于我圜的“透明政府”建设具有里程碑的意义。中国社科院法学所研究员周汉华指出，专门为政府信息公
6、开立法，这是中国有史以来的第一次，在行政管理体制改革进程中也是一件具有开创性的事件。老百姓期待，通过这个法规，各级政府和官员的行政方 式乃至思维方式，都能发生一个显著的变化，逐步走向开放和透明。 3在近期关于建设服务型政府的调研中发现，长期以来存在的部门权力扩张问题仍然很突出。如何限制部门权力扩张，成为摆在服务型政府建设过程中的一道棘手难题。 法学专家、山东大学校长徐显明说，我们现在有许多制度实质上是计划经济时代的残留，我们的公共权力部门只愿意扩大自己的权力，而不愿意增加自己的责任。比如在三鹿奶粉事件中，当收取奶农费用有利可图的时候，有 8 个部门争相前往。而当三鹿奶粉事件发生后，这 8 个部
7、门全都推掉了自己的责任。到底谁管理奶农，没有一个部门 担负责任。 对于现代政府而言，除了人民利益之外，政府是没有自身利益的。然而，目前政府自己身上纠结了太多的利益。黑龙江省牡丹江市市长张晶川说，一些政府部门考虑问题还不能完全从公共利益出发，往往更看重部门利益，有利益的事抢着干，没利益的事推着干，严重影响服务质量，甚至破坏发展环境。 有关专家指出，中国当前的经济环境是市场经济，在一些基本原理上承认物质利益原则。在此基础上，政府部门的利益驱动比传统体制更直白，更能够在社会生活中直观地表现出来，也就是部门利益主体行为正在“显性化”。 部门利益法制化的问题也一再引起关 注。有统计表明，目前我国 80的
8、地方法规草案由立法机关委托政府职能部门起草。“草案洋洋洒洒一万多字，其中大多是处罚内容，对政府部门的约束条款少得可怜 !”张先生曾经旁听过某省道路交通安全条例 (草案 )的审议，法规起草部门的利益膨胀令他印象深刻。 “行政主管部门组织起草的法规草案，习惯于站在本部门立场上看问题，过分强调本部门的权力和利益，同时减轻甚至规避本部门应当承担的责任和义务，忽视对被管理人应当享有的权利和利益的保护。”中国政法大学教授张树义认为：“政府职能部门既是法规起草者又是同一法规的执行者，双重身份，造 成立法部门化、部门利益法制化现象难以避免。” 要想避免部门利益法制化，转变地方法规草案起草的工作方式势在必行。如
9、何变“部门立法”为“开门立法”，保障立法质量和立法效率两不误，各地在不断探索和创新。浙江省政府组建立法专家库。 40 位来自法学、经济学、金融学、劳动和社会保障等方面的专家、学者，为立法提供智力支持。“专家库”的作用主要表现为： 浙江省法制办和有关部门在进行立法调研时，尽可能吸收专家参与。对一些重要的、专业性较强的立法项目，采取委托立法研究、委托立法起草的方式，请专家提出立法研究报告和立法草案建议稿。 重庆市宣布在全国率先试行“政府立法回避制度”，实施立法项目委托招标起草。河南省洛阳市规定，采取招标的方式起草指定法规草案。规定凡该市行政区域内的高等院校、科研院所、律师事务所以及法律专家、教育工
10、作者，均可以单位名义投标起草洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例 (草案代拟稿 )。 北京奥东律师事务所张琦律师认为，律师作为为社会提供法律服务、站在中立立场的法律工作者，在立法上具有利益相对中立的特点。由律师起草法规草案，在一定程度上可以有效避免由行政主管部门负责起草而引发的“部门利益法制化”倾向。 国家发 改委宏观经济研究院教授常修泽认为：“政府权力归位最大的阻力，在于既得利益集团的干扰以及权贵资本扭曲行政权力。”常修泽以住房为例指出，政府在其中涉利过深、获利过重、留利过大，有形之手干预存在着过重、过深的情况。当前，国有资本配置格局出现新的变化。国有资本的配置包括“进”“退”是有原
11、则的，但是近年来国有资本却出现了不合理的扩张倾向，比如竞争性比较强的房地产行业，近来国有资本进入较多，在一些城市制造了一个又一个“地王”传奇。 常修泽强调要实现政府权力归位，需要克服政府部门与公共利益“争利”的问题。当前我国经济建设 费用开支比重仍然不小，而经济建设性支出也需要具体分析，其中有属于公共性支出的，但也有一部分属于对竞争性领域的投资。政府不应该在竞争性领域“与民争利”。在这点上，要分清存量和增量。对于存量，虽然不宜激进式退出，但增量部分不宜再按惯性进入，搞所谓“新国有化运动”。下一步应该确保新增财力投向就业服务、社会保障、教育、文化、医疗、环保以及安全方面。 据统计， 80违法用地
12、面积的使用主体是政府，其中许多行政行为侵犯了群众的权益。徐显明说，法治型政府的一个基本原则就是，政府没有法律的授权，就不得行使权力，但是现在政府部 门乱作为的现象非常普遍。服务型政府从另一个角度讲也是法治政府，当务之急是要提高政府的法治化程度，不应该丧失在 2012 年建成法治型政府的目标。他说， 30 年前我们无法可依的局面，现在已经基本被打破。如何解决有法不依，成为目前摆在政府面前的一大问题。 4党的十七大报告指出，“加快行政管理体制改革，建立服务型政府”。关于深化行政管理体制改革的意见 (以下简称意见 )明确提出，服务型政府的建立是中国特色社会主义行政管理体制的重要组成部分， 2020
13、年要实现这个目标。意见第一次把服务型政府的含义具体表述为一个总 体目标和三个根本转变。一个总体目标是建立人民满意的政府；三个根本转变是：实现政府职能的根本转变，实现政府组织机构和人员编制的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式的根本转变。 十七大报告提出：加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事胁调机构及其办机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。可以说，这是未来 10 年我国行政管理体制改革的总体思路，具有鲜明的方向性 和综合统筹性。 新
14、一轮政府改革对于中罔未来发展十分重要。中国 (海南 )改革发展研究院公共政策研究所所长方栓喜认为：“党的十七大所部署的全面改革能走多远，在很大程度上取决于政府自身建设与改革的步伐，取决于新一轮机构改革的步伐。” 所谓大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。 国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授认为，过去我们部门过多，主要是凶为我国是从计划经济体制走过来的，计划 经济体制的重要标志就是条块管理。由计划经济转向社会主义市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，
15、反映在政府体制上就必须走“大部制”管理的道路。 深圳市法制研究所所长周成新认为：“这是政府一次深刻的自我革命，大量的行政审批项目被削减。实际上是政府从原有的行政管理色彩中淡出，走向服务型政府的开端。” 5据半月谈杂志报道，一直以来，受机构规格和职数限制，中国基层公务员晋升空间狭小成为无奈的事实。“天花板”的限制导致了公务员千军万马挤官道，催生了许多官场怪现象。如今，深圳在公务员任命和升迁模式上率先破冰， “去官化”成为公务员制度改革的一把尖刀。通过职位分类和实施聘任制，深圳公务员制度在“淡化官木位，打破铁饭碗”上作出了尝试。 深圳市公安局网络警察支队警员卢培锋说：“ 1997 年，我从见习民警
16、转正为科员后 10 年的时间里没有任何晋升，但是公务员制度改革后，两年多的时间我就升了一级。如果没有改革，我想升一级，不知道再等 10 年是不是能够实现。” 在中国现行的公务员体制中，公务员薪金水平与其所在的职级序列挂钩，这从客观上导致了公务员挤破头都要当官的现象。这也几乎成了公务员唯一的出路。“在完全是综合管理类的情况下，绝大部 分的一线执法人员基本上是没有升迁机会的。”深圳市人力资源和社会保障局局长王敏说。据统计，深圳市公安局里大约有 1 7 万名民警，其中很多四五十岁的老民警仍然是科员，这些工龄 20 年左右的公务人员仍然领着最基础一级公务员的 T 资。 近年来，国家在加强基层公务员队伍
17、建设方面出台了很多办法，比如强调从具有基层工作经历的公务员中选拔领导干部等，收到了很好的效果。但由于受机构规格的限制，基层公务员晋升台阶少、发展“天花板”低的问题无法得到根本解决，难以留人又留心。有些干部因升迁无望，消极混日，影响了行政效率和公务员形象，也有 一部分公务员想方设法调离基层。 “国家要建设服务型政府，但公务员的待遇完全依附于官职，造成官本位意识浓厚，深圳就是要打破这个紧箍咒。”王敏说，从全球来看，公务员分类管理是打造专业化、现代化公务员队伍的有效制度。 为了改变这种“千军万马挤官道”的局面， 2010 年初深圳开始大刀阔斧地进行公务员分类管理改革，从综合管理类职位中划分出行政执法
18、类和专业技术类职位，并对这两类职位建立与行政职务级别脱钩的独立职务序列，把公务员发展的独木桥改为三条阳光大道。大概涉及 6000余个岗位和人员。加上此前进行的公安专业化改革 对 1 5 万名警员做了类别划分，分类管理改革覆盖 70的行政机关公务员。 王敏说，改革后，行政执法类公务员明确为非领导职务，设 7 个职级。执法员职级不与行政职务级别挂钩，三级执法员以下不设职数限制，执法员晋升职级主要考虑年龄和业绩因素。“一般每三四年可晋升一个职级， 22 岁毕业的本科生一般 45 岁左右可升到二级执法员，在退休前有 30至 60的人可晋升至一级执法员，这基本解决了职业通道的天花板问题。” 刘伟森是深圳
19、市市场监督管理局罗湖分局的基层工作人员，此次公务员改革中，刘伟森被划分为行政执法类公务员。今后他要 追求的不是科级、处级等行政级别，而是从七级执法员到一级执法员这样的专业职级。 “以前副主任科员和主任科员名额有限，晋升很困难。现在职业道路一下子拓宽了，可以根据自己的工作经验一级级往上升。这样我就不用整天想着升官的问题，可以安心自己的工作，只要表现好，不当官我也会有好的发展。”刘伟森说。 推行公务员聘任制是深圳公务员分类管理改革的另一重要举措。为稳妥起见，深圳采取增量改革方式，对 2010年后新进入深圳行政机关的公务员均实行聘任制。按深圳每年公务员退休数和接收军转干部人数测算，预计每年新增约 1
20、000 名聘任制公 务员， 10 年后如果达到 1 万人，也只占到深圳目前公务员总数不到 1 4，这对现行管理制度的影响将是渐进、平缓和可控的。王敏认为，这次改革首先是为了打破长期以来公务员管理体制“大一统”的模式，让不同岗位的公务员获得明确发展目标，也为“精兵简政”提供人事制度支持，改变了以往通过增设机构来增加职数，解决干部待遇问题的普遍现象。 深圳市公安局网络警察支队副局长林长平说，打破了“天花板”。深圳公安系统基本遏制了增没机构的冲动。深圳公务员分类管理改革得到了基层公务员的普遍支持和认同，他们对自己的职业生涯充满信心。刘伟森认为 ，公务员改革有三点好处，一是工作更加专业化，二是发展空间
21、更大，三是公平竞争的机会更多。无论是晋升还是退出，路都比以前更开阔，我们可以更专心研究自己的行政执法业务。新制度对公务员的影响可用四句话概括：前途明了，路子宽了，步子稳了，要求高了。 尽管深圳公务员改革仍有一些问题待解决，但其破冰意义值得肯定。腾迅网网民“玄铁剑”说：“深圳公务员改革让人欣喜地看到，纠缠中国两千多年的官本位思想已经开始被撬动。” 6新阶段政治体制改革的关键环节何在 ?中国经济体制改革研究会会长高尚全认为，在于行政管理体制改革，他说： 行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，也是深化全面改革的重要环节，当前要加快政府转型，完善公共服务体系，制定完善的改革总结方案，正确处理政府与
22、市场、政府与社会的关系，使各项制度逐步完善。 2010 年 9 月 15 日，浙江省政府网站上公布了一份由浙江理工大学课题组承担的杭州科技调研项目成果 杭州市自助式公共自行车运行状况及实施效果调查研究。调查结果显示：许多市民认为，公共自行车有助于提高个人生活的便捷性，降低个人的交通费用。在被问及公共自行车的用途时，近半数的使用者选择了“上下班代步”。在 172 名拥有汽车 的被调查者中，使用公共自行车上下班的也超过了 4 成。 不仅如此，公共自行车对城市旅游也能起到促进作用。课题组负责人、浙江理工大学经管学院的张老师在接受采访时表示，调查显示“提高游客游览便捷性”、“缓解景区交通压力”、“增加
23、游客来杭旅游景点数目”评价分值最高，不少游客因为使用公共自行车而增加了在杭期间游玩景点的数量。有专家指出：建设服务型政府的同时，让其问责制度紧紧跟上，让那些漠视群众利益的人自食其果，让那些习惯于“盛气凌人”的公务员感到压力，加强责任约束，才能将总书记“建设服务型政府”的指示落到实处，才能造就 一支群众满意的公务员队伍、进而推进政府公务服务和社会管理创新，促进服务型政府建设。 中围 (海南 )发展研究院专家夏峰指出：财政应在公共服务的供给中承担最终责任，推进基本公务服务均等化，应把基本公共服务财政能力的均等化作为深化新阶段财政体制改革的基本方向，建立基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高
24、的自然增长机制，并明确政府间基本公共服务供给责任。 建设服务型政府，涉及观念、作风、机制、体制的变革与完善，是一项深层次、全方位的工程，把这项工程做好，不但要明确目标和任务，更需要把目标和任务进行分解、细化，制 定具体的可操作措施，一一加以落实。 相信随着建设服务型政府的不断发展，党和政府为人民服务的宗旨更加职能化、制度化，“门难进、脸难看、事难办”的现象会越来越少，政府与百姓越来越近，于群关系越来越好，我们的社会越来越和谐。这是改革和发展的必然要求，也是人民群众的热切期待。（分数： 8.00） (1).认真阅读给定资料，概括给定资料反映的主要内容。要求： (1)主题突出，内容全面； (2)要
25、点准确简明； (3)300 字以内。（分数： 2.00） _ (2).结合“给定资料 5”，分析指出深圳市在公务员制度改革上作出尝试的意义。要求：观点明确、分析恰当、条理清楚，不超过 300 字。（分数： 2.00） _ (3).针对给定资料反映的主要问题，就如何加强服务型政府建设，提出自己的对策和 建议。要求： (1)对策建议有针对性和可操作性； (2)语言简练，层次清晰； (3)文面整洁，不超过 500 字。（分数： 2.00） _ (4).认真阅读给定资料，针对给定资料反映的主要问题，自拟题目，自选角度，写一篇议论文。要求： (1)参考给定资料、自选角度、提出问题、解决问题； (2)观点
26、明确，分析具体，条理清楚，语言流畅； (3)字数在 800 1000 字。（分数： 2.00） _ 2011 年山西省乡镇公务员录用考试（申论）真题试卷答案解析 (总分： 8.00，做题时间： 90 分钟 ) 一、注意事项 1申论考试是对应考者阅渎理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、写作能力和文字表达能力的综合测试。 2参考时限：阅读给定资料参考时限为 40 分钟，作答参考时限为 110 分钟 。 3仔细阅读给定资料，按照后面提出的“作答要求”作答。二、给定资料 1 2010 年 10 月，西子湖畔，桂花飘香。无论是四海的游客，还是杭州市民，最惬意的事情就是骑上一辆公共自行车在景区内悠
27、悠前行。在欣赏美景的同时，既避免了拥堵的烦恼，还锻炼了身体。 有专家指出，逐渐深入民心的公共自行车这项由杭州市政府创意实施的便民利民工程，是政府推进基本公共服务均等化的重要表现，也是新时期政府提供公共“城市福利”的有益尝试和政府职能转型新气象。 据杭州市公共自行车交通服务发展有限公司相关负责人介绍，在游客相对爆棚的长假前 五天中，分布在西湖景区的众多服务点，公共自行车最高日租用量达到 2 8 万辆次，以从每天早 6 点到晚 9 点的租借时间来算，一天 15 小时内相当于每 2 秒就有一辆公共自行车被“骑走”。在茅家埠，记者碰到来自安徽宣城的一对情们就直接体会到实惠。小伙子说：“原来打算玩两天就
28、回去，结果用上了公共自行车，租借、还车都挺方便， 1 个小时内免费，用了一天也就十来块钱，不仅打的钱省了几百块，还锻炼了身体，就情不自禁地多转了几个景点，时间也多了一天。”说到这里，小伙子乐呵呵地笑了起来。 杭州市公共自行车交通服务发展有限公司总经理章服民 说，公共自行车以逃离拥堵、低碳出游的优势，当仁不让地成为杭州假日期间的主力交通工具。 专家指出，在杭州市渐人佳境的公共自行车，不仅方便了市民的出行，节约了交通成本，还由此减少了汽车废气的排放，更是政府职能转变的新气象。政府职能转变，就是要由原先的管理型政府向服务型政府转变，政府主导的公共自行车“免费性质”的租赁服务就很好地体现了这一点，让广
29、大市民和中外游客普遍能享受到它带来的实惠和好处。 如今机动车辆越来越多，不仅使城市的道路严重透支，而且尾气污染越来越严重。浙江省社科院经济所所长徐剑锋表示，公共白行车的推 行不失为一种有效、可持续性的缓解方法。 浙江省社科院调研中心副研究员钟其告诉记者，公共交通设施建设无疑是基本公共服务的重要内容之，“可以说，公共自行车租赁服务系统就是杭州市根据自身的经济社会发展条件而推出的基本公共服务均 等化的重要举措”。 在杭州，政府不仅是推进公共自行车的倡导者和推广者，也扮演着监管者和维护者的角色。这样既完善着系统本身的服务水平，也保证了租赁系统的有效性和可持续性。 杭州公交集团有关负责人表示，公共自行
30、车将成为继地铁、公交车、出租车、水上巴士之后的第五大城市交通系统，相信越来越多的市民逛街、上班都会习惯性地骑上公共自行车。 2 2008 年 1 月，上海市宣布，将通过加大行政审批制度改革力度，全面清理行政性收费项目等严格措施，力争“使上海成为全国行政效率和透明度最高的地区之一”。 “让权力在阳光下运行，资源在 市场中配置，资金在网络上监管”，这一政府改革指导方针已经在上海的部分区县和政府职能部门得到推行。作为改革试点之一的浦东新区，已经正式开通了权力公开透明运行电子系统，从此浦东的党务、政务、事务等都可在网上接受群众和相关部门的适时监督。 于 2008 年 5 月 1 日起施行的政府信息公开
31、条例，对于我圜的“透明政府”建设具有里程碑的意义。中国社科院法学所研究员周汉华指出，专门为政府信息公开立法，这是中国有史以来的第一次，在行政管理体制改革进程中也是一件具有开创性的事件。老百姓期待，通过这个法规，各级政府和官员的行政方式 乃至思维方式，都能发生一个显著的变化，逐步走向开放和透明。 3在近期关于建设服务型政府的调研中发现，长期以来存在的部门权力扩张问题仍然很突出。如何限制部门权力扩张，成为摆在服务型政府建设过程中的一道棘手难题。 法学专家、山东大学校长徐显明说，我们现在有许多制度实质上是计划经济时代的残留，我们的公共权力部门只愿意扩大自己的权力，而不愿意增加自己的责任。比如在三鹿奶
32、粉事件中，当收取奶农费用有利可图的时候，有 8 个部门争相前往。而当三鹿奶粉事件发生后，这 8 个部门全都推掉了自己的责任。到底谁管理奶农，没有一个部门担 负责任。 对于现代政府而言，除了人民利益之外，政府是没有自身利益的。然而，目前政府自己身上纠结了太多的利益。黑龙江省牡丹江市市长张晶川说，一些政府部门考虑问题还不能完全从公共利益出发，往往更看重部门利益，有利益的事抢着干，没利益的事推着干，严重影响服务质量，甚至破坏发展环境。 有关专家指出，中国当前的经济环境是市场经济，在一些基本原理上承认物质利益原则。在此基础上，政府部门的利益驱动比传统体制更直白，更能够在社会生活中直观地表现出来，也就是
33、部门利益主体行为正在“显性化”。 部门利益法制化的问题也一再引起关注 。有统计表明，目前我国 80的地方法规草案由立法机关委托政府职能部门起草。“草案洋洋洒洒一万多字，其中大多是处罚内容，对政府部门的约束条款少得可怜 !”张先生曾经旁听过某省道路交通安全条例 (草案 )的审议，法规起草部门的利益膨胀令他印象深刻。 “行政主管部门组织起草的法规草案，习惯于站在本部门立场上看问题，过分强调本部门的权力和利益，同时减轻甚至规避本部门应当承担的责任和义务，忽视对被管理人应当享有的权利和利益的保护。”中国政法大学教授张树义认为：“政府职能部门既是法规起草者又是同一法规的执行者，双重身份，造成 立法部门化
34、、部门利益法制化现象难以避免。” 要想避免部门利益法制化，转变地方法规草案起草的工作方式势在必行。如何变“部门立法”为“开门立法”，保障立法质量和立法效率两不误，各地在不断探索和创新。浙江省政府组建立法专家库。 40 位来自法学、经济学、金融学、劳动和社会保障等方面的专家、学者，为立法提供智力支持。“专家库”的作用主要表现为： 浙江省法制办和有关部门在进行立法调研时，尽可能吸收专家参与。对一些重要的、专业性较强的立法项目，采取委托立法研究、委托立法起草的方式，请专家提出立法研究报告和立法草案建议稿。重 庆市宣布在全国率先试行“政府立法回避制度”，实施立法项目委托招标起草。河南省洛阳市规定，采取
35、招标的方式起草指定法规草案。规定凡该市行政区域内的高等院校、科研院所、律师事务所以及法律专家、教育工作者，均可以单位名义投标起草洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例 (草案代拟稿 )。 北京奥东律师事务所张琦律师认为，律师作为为社会提供法律服务、站在中立立场的法律工作者，在立法上具有利益相对中立的特点。由律师起草法规草案，在一定程度上可以有效避免由行政主管部门负责起草而引发的“部门利益法制化”倾向。 国家发改 委宏观经济研究院教授常修泽认为：“政府权力归位最大的阻力，在于既得利益集团的干扰以及权贵资本扭曲行政权力。”常修泽以住房为例指出，政府在其中涉利过深、获利过重、留利过大，有形之手
36、干预存在着过重、过深的情况。当前，国有资本配置格局出现新的变化。国有资本的配置包括“进”“退”是有原则的，但是近年来国有资本却出现了不合理的扩张倾向，比如竞争性比较强的房地产行业，近来国有资本进入较多，在一些城市制造了一个又一个“地王”传奇。 常修泽强调要实现政府权力归位，需要克服政府部门与公共利益“争利”的问题。当前我国经济建设费 用开支比重仍然不小，而经济建设性支出也需要具体分析，其中有属于公共性支出的，但也有一部分属于对竞争性领域的投资。政府不应该在竞争性领域“与民争利”。在这点上，要分清存量和增量。对于存量，虽然不宜激进式退出，但增量部分不宜再按惯性进入，搞所谓“新国有化运动”。下一步
37、应该确保新增财力投向就业服务、社会保障、教育、文化、医疗、环保以及安全方面。 据统计， 80违法用地面积的使用主体是政府，其中许多行政行为侵犯了群众的权益。徐显明说，法治型政府的一个基本原则就是，政府没有法律的授权，就不得行使权力，但是现在政府部门 乱作为的现象非常普遍。服务型政府从另一个角度讲也是法治政府，当务之急是要提高政府的法治化程度，不应该丧失在 2012 年建成法治型政府的目标。他说， 30 年前我们无法可依的局面，现在已经基本被打破。如何解决有法不依，成为目前摆在政府面前的一大问题。 4党的十七大报告指出，“加快行政管理体制改革，建立服务型政府”。关于深化行政管理体制改革的意见 (
38、以下简称意见 )明确提出，服务型政府的建立是中国特色社会主义行政管理体制的重要组成部分， 2020 年要实现这个目标。意见第一次把服务型政府的含义具体表述为一个总体 目标和三个根本转变。一个总体目标是建立人民满意的政府；三个根本转变是：实现政府职能的根本转变，实现政府组织机构和人员编制的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式的根本转变。 十七大报告提出：加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事胁调机构及其办机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制
39、编制。可以说，这是未来 10 年我国行政管理体制改革的总体思路，具有鲜明的方向性和 综合统筹性。 新一轮政府改革对于中罔未来发展十分重要。中国 (海南 )改革发展研究院公共政策研究所所长方栓喜认为：“党的十七大所部署的全面改革能走多远，在很大程度上取决于政府自身建设与改革的步伐，取决于新一轮机构改革的步伐。” 所谓大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。 国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授认为，过去我们部门过多，主要是凶为我国是从计划经济体制走过来的，计划经
40、 济体制的重要标志就是条块管理。由计划经济转向社会主义市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体制上就必须走“大部制”管理的道路。 深圳市法制研究所所长周成新认为：“这是政府一次深刻的自我革命，大量的行政审批项目被削减。实际上是政府从原有的行政管理色彩中淡出，走向服务型政府的开端。” 5据半月谈杂志报道，一直以来，受机构规格和职数限制，中国基层公务员晋升空间狭小成为无奈的事实。“天花板”的限制导致了公务员千军万马挤官道，催生了许多官场怪现象。如今，深圳在公务员任命和升迁模式上率先破冰，“ 去官化”成为公务员制度改革的一把尖刀。通过职位分类和实施聘任制，深圳公务员制度在“淡化官木
41、位，打破铁饭碗”上作出了尝试。 深圳市公安局网络警察支队警员卢培锋说：“ 1997 年，我从见习民警转正为科员后 10 年的时间里没有任何晋升，但是公务员制度改革后，两年多的时间我就升了一级。如果没有改革，我想升一级，不知道再等 10 年是不是能够实现。” 在中国现行的公务员体制中，公务员薪金水平与其所在的职级序列挂钩，这从客观上导致了公务员挤破头都要当官的现象。这也几乎成了公务员唯一的出路。“在完全是综合管理类的情况下，绝大部分 的一线执法人员基本上是没有升迁机会的。”深圳市人力资源和社会保障局局长王敏说。据统计，深圳市公安局里大约有 1 7 万名民警，其中很多四五十岁的老民警仍然是科员，这
42、些工龄 20 年左右的公务人员仍然领着最基础一级公务员的 T 资。 近年来，国家在加强基层公务员队伍建设方面出台了很多办法，比如强调从具有基层工作经历的公务员中选拔领导干部等，收到了很好的效果。但由于受机构规格的限制，基层公务员晋升台阶少、发展“天花板”低的问题无法得到根本解决，难以留人又留心。有些干部因升迁无望，消极混日，影响了行政效率和公务员形象，也有一 部分公务员想方设法调离基层。 “国家要建设服务型政府，但公务员的待遇完全依附于官职，造成官本位意识浓厚，深圳就是要打破这个紧箍咒。”王敏说，从全球来看，公务员分类管理是打造专业化、现代化公务员队伍的有效制度。 为了改变这种“千军万马挤官道
43、”的局面， 2010 年初深圳开始大刀阔斧地进行公务员分类管理改革，从综合管理类职位中划分出行政执法类和专业技术类职位，并对这两类职位建立与行政职务级别脱钩的独立职务序列，把公务员发展的独木桥改为三条阳光大道。大概涉及 6000余个岗位和人员。加上此前进行的公安专业化改革对 1 5 万名警员做了类别划分，分类管理改革覆盖 70的行政机关公务员。 王敏说，改革后，行政执法类公务员明确为非领导职务，设 7 个职级。执法员职级不与行政职务级别挂钩，三级执法员以下不设职数限制，执法员晋升职级主要考虑年龄和业绩因素。“一般每三四年可晋升一个职级， 22 岁毕业的本科生一般 45 岁左右可升到二级执法员，
44、在退休前有 30至 60的人可晋升至一级执法员，这基本解决了职业通道的天花板问题。” 刘伟森是深圳市市场监督管理局罗湖分局的基层工作人员，此次公务员改革中，刘伟森被划分为行政执法类公务员。今后他要追 求的不是科级、处级等行政级别，而是从七级执法员到一级执法员这样的专业职级。 “以前副主任科员和主任科员名额有限，晋升很困难。现在职业道路一下子拓宽了，可以根据自己的工作经验一级级往上升。这样我就不用整天想着升官的问题，可以安心自己的工作，只要表现好，不当官我也会有好的发展。”刘伟森说。 推行公务员聘任制是深圳公务员分类管理改革的另一重要举措。为稳妥起见，深圳采取增量改革方式，对 2010年后新进入
45、深圳行政机关的公务员均实行聘任制。按深圳每年公务员退休数和接收军转干部人数测算，预计每年新增约 1000 名聘任制公务 员， 10 年后如果达到 1 万人，也只占到深圳目前公务员总数不到 1 4，这对现行管理制度的影响将是渐进、平缓和可控的。王敏认为，这次改革首先是为了打破长期以来公务员管理体制“大一统”的模式，让不同岗位的公务员获得明确发展目标，也为“精兵简政”提供人事制度支持，改变了以往通过增设机构来增加职数，解决干部待遇问题的普遍现象。 深圳市公安局网络警察支队副局长林长平说，打破了“天花板”。深圳公安系统基本遏制了增没机构的冲动。深圳公务员分类管理改革得到了基层公务员的普遍支持和认同，
46、他们对自己的职业生涯充满信心。刘伟森认为， 公务员改革有三点好处，一是工作更加专业化，二是发展空间更大，三是公平竞争的机会更多。无论是晋升还是退出，路都比以前更开阔，我们可以更专心研究自己的行政执法业务。新制度对公务员的影响可用四句话概括：前途明了，路子宽了，步子稳了，要求高了。 尽管深圳公务员改革仍有一些问题待解决，但其破冰意义值得肯定。腾迅网网民“玄铁剑”说：“深圳公务员改革让人欣喜地看到，纠缠中国两千多年的官本位思想已经开始被撬动。” 6新阶段政治体制改革的关键环节何在 ?中国经济体制改革研究会会长高尚全认为，在于行政管理体制改革，他说：行 政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，也是深
47、化全面改革的重要环节，当前要加快政府转型，完善公共服务体系，制定完善的改革总结方案，正确处理政府与市场、政府与社会的关系，使各项制度逐步完善。 2010 年 9 月 15 日，浙江省政府网站上公布了一份由浙江理工大学课题组承担的杭州科技调研项目成果 杭州市自助式公共自行车运行状况及实施效果调查研究。调查结果显示：许多市民认为，公共自行车有助于提高个人生活的便捷性，降低个人的交通费用。在被问及公共自行车的用途时，近半数的使用者选择了“上下班代步”。在 172 名拥有汽车的 被调查者中，使用公共自行车上下班的也超过了 4 成。 不仅如此，公共自行车对城市旅游也能起到促进作用。课题组负责人、浙江理工
48、大学经管学院的张老师在接受采访时表示，调查显示“提高游客游览便捷性”、“缓解景区交通压力”、“增加游客来杭旅游景点数目”评价分值最高，不少游客因为使用公共自行车而增加了在杭期间游玩景点的数量。有专家指出：建设服务型政府的同时，让其问责制度紧紧跟上，让那些漠视群众利益的人自食其果，让那些习惯于“盛气凌人”的公务员感到压力，加强责任约束，才能将总书记“建设服务型政府”的指示落到实处，才能造就一 支群众满意的公务员队伍、进而推进政府公务服务和社会管理创新，促进服务型政府建设。 中围 (海南 )发展研究院专家夏峰指出：财政应在公共服务的供给中承担最终责任，推进基本公务服务均等化，应把基本公共服务财政能力的均等化作为深化新阶段财政体制改革的基本方向，建立基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制，并明确政府间基本公共服务供给责任。 建设服务型政府，涉及观念、作风、机制、体制的变革与完善，是一项深层次、全方位的工程，把这项工程做好，不但要明确目标和任务，更需要把目标和任务进行分解、细化，制定
