1、第五章 社会救助,本章教学内容： 社会救助的概念、特征及对象，社会救助实施的原则，最低生活水平及最低生活保障制度；中国社会救助介绍。 社会救助制度是社会保障制度的组成内容之一，是最低水平的社会保障。本章教学重点是了解社会救助的对象及标准，以及最低生活保障制度。教学难点在于中国最低生活保障制度的建立。 教学课时数：4 学时,第一节 社会救助概述,一、社会救助的概念 （一）社会救助的含义 社会救助是现代社会保障制度的有机组成部分和基本手段之一。其基本含义是指国家和社会通过立法，对因各种原因导致生活陷入困境，失去最低生活保障的社会成员给予物质援助，以维持其最低生存需要，维护其基本生存权利的一种社会保
2、障制度。它作为社会保障体系的一个必不可少的子系统，目的在于通过救灾济贫和扶贫帮困等措施来缓解最困难的社会成员的生存危机，保证社会秩序的稳定。,（二）社会救助的历史演变 “社会救助”这一范畴，是从传统的贫民救济和社会救济这一对范畴中演变而来的。历史上的社会救助基本上是临时性的救灾济贫活动，并未形成一种经常性的社会救助制度，历史上的社会救助还表现为救济者的施舍和恩赐，使受惠者受到人格和尊严的损害。,现代社会中，“社会救助”一词最早见于1909年的一个皇家专门委员会的报告中。把社会救助纳入社会保障体制的，是美国1935年通过的社会保障法案，这部立法把对老人、孤儿、盲人、伤残者和病人的“社会救助”列为
3、社会保障的三大部分之一。第二次世界大战之后，“社会救助”一词在全世界被普遍接受。,在现代社会，享受社会救助成为符合法定条件的社会成员的一项基本权利。而提供社会救助则成为国家和社会应尽的责任和义务，二者均受国家法律的规范。,（三）现代社会救助与传统社会救济或济贫的区别： （1）接受和给予的思想基础不同。 传统：贫民怀着感激的心情，被看成是恩赐、施舍； 现代：公民应当享受的权利。 （2）救助的范围不同： 传统：对及少数的赤贫人员发放为数甚微的救济。 现代：现代社会中生活相对困难一些的家庭和个人。 （3）救助的依据不同： 传统：无法可依，依靠施舍者的主观意愿。 现代：按照法律程序确定,（4）救助的管
4、理水平、方式不同， 传统：私人救济无所谓管理，即使国家救济也无任何科学管理。 现代：建立在科学基础上的专门机构和经过专业教育的管理人员，按科学的审核和检查实施救助。（5）救助的原则不同 传统：恩赐、是纯消极性的。 现代：“以工代赈”和“生产自救”原则。,二、社会救助的特征 （一） 权利、义务的单向性。社会救助体现的是权利义务的单向性特征，即享受社会救助的社会成员只要符合救助的条件就有权利申请得到救助，对受益者而言，其享受的是单纯的权利，无需像社会保险那样得先尽义务后享受权利，受救助者不需要承担相应的义务，不需要缴纳任何费用。（二）救助对象的限定性。社会救助的对象是由法律加以规定的，只有符合条件
5、且真正陷入生活困境的社会成员才有资格享受救助。,（三）救助目标的低层次性。社会救助的目标是应付灾害和克服贫困，而非改善或提高福利或生活质量，从而处于现代社会保障体系的最低或最基本的层次，因此，社会救助又被称作社会保障的“最低纲领”。（四）救助手段的多样性。社会救助既可采用现金救助，又可采用实物救助，既有临时应急救助，又有长期固定救助，既有官方救助，还有民间救助等等。（五）救助资金运动的单向性。社会救助的资金主要来源于政府的财政资金，其受益者与资金提供者是完全分离的，它是国民收入在社会成员之间通过政府来进行的横向调剂，并且救助金是无需偿还的。,三、社会救助的意义 （一）社会救助是稳定社会的重要手
6、段 国家和社会通过社会救助为低收入和无收入的社会成员提供最低生活保障，解决其生活上的困难，使其法定的基本生存权利得到维护，可起到协调社会关系、稳定社会的作用。,（二）社会救助是劳动力再生产的重要条件 社会再生产的周期性运行特征要求暂时处于失业状态的劳动者作为劳动力后备军进行正常的再生产，社会救助在劳动者处于失业状态，失去劳动收入的情况下为其提供最低生活保障，为劳动力的正常再生产创造了必要的物质条件。,（三）社会救助是国家宏观调控的重要工具 社会救助制度是一种收入再分配制度，也是一种收入调节制度，它会影响社会需求的总量和结构，成为国家调节社会需求，进而调节经济运行的重要手段。,四、社会救助目标和
7、项目,第二节 社会救助的对象及其内容,一、社会救助的对象 按照造成贫困的原因，可以把社会救助的对象分为以下三类： 第一类：无劳动能力无依无靠又无生活来源的公民。 第二类：因天灾人祸造成一时生活陷入困境的公民。 第三类：虽有劳动能力、有收入来源，但收入过少，生活水平低于国家法定最低标准的公民。,现代社会救助还可以按具体的公民群体划分。这种划分，其对象是 （1）儿童救助 （2）老人救助 （3）残疾人救助 （4）失业者救助 （5）病人救助 （6）患难者救助 （7）不幸者救助,美国1959-2001年各年龄段的个人贫困率,二、社会救助的内容和形式 1.从各国的情况看，社会救助的内容主要包括以下几类：自
8、然灾害救助、贫困救助、特殊对象救助、失业救济和扶贫。,（1）自然灾害救助 自然灾害救助的含义及内容 自然灾害救助简称“救灾”，是指社会成员在遭受自然灾害袭击而失去生活保障时，由政府和社会为其提供紧急救助，使其最低生活水平得到保障的社会救助工作。广义的自然灾害工作包括查灾、报灾、核灾、灾后救助等。狭义的救灾仅指对灾民的生活与生产中的困难给予救济，如基本口粮救济、衣被救济、房屋救济、现金救济、医药救济、部分生产资料救济等。, 自然灾害救济的特点 第一，救济的对象是在自然灾害中生活无着落、失去生活保障的社会成员。第二，自然灾害救济提供的是保障灾民最低限度生活的急需物资和资金。第三，救济一般是通过社会
9、救济形式进行的，其形式主要包括发放救济款和救济物资。,自然灾害救助的形式 自然灾害救助的形式多种多样，主要有以下四种： 1）国家救助 国家救助是自然灾害社会救助的主要形式。其中，中央政府承担灾害社会救助的主体责任。2）生产自救 生产自救这种形式主要是灾区群众通过自力更生，发展生产，达到克服困难，增加收入，实现自我救济的目的。,3）互助互救 互助互救也是自然灾害社会救助的一种重要形式，主要体现在两个方面：一种是互助互济组织，另一种是互助互济活动。互助互济组织主要是以民政部门为主兴办的救灾合作保险，以及群众自办自治的互助储金会经济组织。这是政府和群众在灾前所采取的互助互济的积极措施，以充分发掘群众
10、中互助潜力，变被动地应付自然灾害为主动地迎击自然灾害，这是自然灾害社会救助的新形式。,4）以工代赈 以工代赈是指政府用赈济资金为有劳动能力的救助对象开拓就业机会（主要是修建公共工程，如兴修水利、疏浚河道、修建码头、修堤筑坝、整修公园、筑路、植树等），使他们通过劳动取得收入维持生活。其方式既有赈款（以现金支付工资），也有赈谷（以粮食、食品支付工资）。,（2）农村贫困救助 按地域和管理体系划分，贫困救助分为农村贫困救助和城市贫困救助两种类型目前，世界上大多数贫困人口都生活在经济不发达或欠发达的农村，因此，农村贫困救助是社会救助制度实施的主要内容。我国农村贫困救助包括扶持贫困户和做好“五保户”工作这
11、两项内容。扶持贫困户是指从政策、思想、资金、物资、技术、信息、劳务、就业等方面对农村贫困户给予扶持，使其通过发展生产，增加收入，逐步摆脱贫困的工作。它是农村社会救助工作的延伸和发展。,“五保户” 是指中国农村中依靠集体经济获得基本生活保障的农民或农户。主要对象是农村中缺乏或丧失劳动能力、无依无靠、没有生活来源的老、弱、孤、寡、残疾人员，由乡村两级政权组织负责向其提供五个方面的保障，即保吃（包括主副食品、食油、燃料；燃料和零用钱）、保穿（保证衣服、鞋帽、被褥和生活必需品）、保烧（保证必要的燃料）、保葬和保教（保证妥善处理丧事；保证未成年孤儿受到必要的义务教育和道德教育），个别由国家给予临时或定期
12、的救济，使“五保户”生活有切实保障。,（3）城市贫困救助 我国传统的城市社会救助工作主要包括对社会孤老残幼、社会困难户和20世纪60 年代精简退职老职工以及国家规定的特殊对象的救济，其救济范围仅仅局限于无劳动能力者。而那些有劳动能力者及其家庭的生活困难，则由其所在单位解决。,改革开放以前，中国的贫困人口主要分布在农村，城市居民的贫困现象并不突出。随着经济体制的转轨，市场竞争的加剧，激烈的经济变革和社会变迁也带来了一些负面的影响，城镇居民收入差距不断加大，少数居民生活水平出现相对甚至绝对下降，城镇居民的贫困问题日渐突出，成为改革和社会安定的潜在威胁。城市扶贫迫在眉睫。近年来，城市贫困人口的构成也
13、发生了某种变化，除了原有的“三无”人员和社会困难户以外，不断有新的居民进入贫困层，主要包括失业、下岗职工、停产、半停产企业职工、退休较早、原工资较低从而退休金微薄的老职工和农转非或“半边户”职工等，他们构成了城市新贫困群体。,2.社会救助的形式,三、我国社会救助的现状 目前我国尚未解决温饱问题的绝对贫困人口有1500万人(2008年)。 1自然灾害救助工作 我国的主要自然灾害有水灾、旱灾、虫灾、风灾、雪灾、地震等。 我国把自然灾害救助工作和减轻自然灾害工作作为推进社会经济发展的重要内容，专门制定了中国减灾规则，并已纳入国民经济和社会发展的总体规划。,据民政部门统计，我国现在每年因自然灾害造成的
14、直接经济损失在800亿元左右（2007年为2300亿元），农作物受灾面积为6亿亩左右，粮食减收在200多亿公斤，每年因灾害而倒塌的房屋300多万间，受灾人口2亿多人，有1亿多人因受灾而缺粮。现在每年仅中央安排的特大自然灾害救济补助费一项开支就达10多亿元，每年安排救灾粮30多亿斤，为1亿多灾民安排了口粮，转移安置灾民1000多万人，救济1500多万人。,此外，我国政府提倡社会化救灾工作，积极开展国际合作，制定优惠政策，鼓励和引导海内外社会各界增加社会救助投入。 企业所得税暂行条列规定：纳税人用于公益、救济行为的捐赠，在年度应税所得额3%以内的部分，准予扣除。,2孤寡病残救助工作 据统计，199
15、1年孤寡病残人员共约447万人，其中，101万人在城镇，占总数的23%，316万人在农村，占77%，得到救助有348万人，占总数的78%。 “五保对象”（保吃、穿、住、行、医、葬）有集中供养（敬老院）和分散供养两种形式。 特殊救助对象：主要是符合政策规定的精减退职老职工以及党中央、国务院规定的特殊救助对象，这部分救助对象约76万人，占被救助人员总数的21%。 3城乡贫困户救助工作,中国历年社会救济福利和救灾支出统计（1952-2003） （亿元）,四、我国社会救助制度的改革 1变单纯的生活救助为生活救助与生产扶持相结合。 在保障救助对象基本生活的前提下，积极扶持他们生产自救，把生活救助与生产扶
16、持结合起来。2大力推进社会救助工作的社会化进程。 如救助贫困母亲的“幸福工程”,3根据国家的救助方针，积极推进救灾改革。 实行救灾款包干，探索救灾分级管理的路子。包干内容： 以一定时期年度救灾款数的平均数，并考虑一定比例的增长，确定包干基数。包干后，由省（区）统一掌握，不再向下包干。3年为一个包干周期，轻重灾年可调剂使用。 引进保险机制，试办救灾保险， 常年定额补助，大灾超付借款，特大灾有限救助（简称“定补”）。（河北和湖南试点）,4在“五保”供养问题上推行乡镇统筹和集中供养，初步建立了相应的制度。如：敬老院,第三节 居民最低生活保障制度,一、最低生活水平 （一）社会救助是要保障公民享有最低生
17、活水平。 为此，需要对最低生活水平有个科学的理解和界定，从而一方面不遗漏该救助的人，另一方面，不把不该救助的也列入社会救助范围，以节约国家资产。,最低生活水平从绝对意义和相对意义这两个角度来理解和界定。 1从绝对意义上讲，所谓最低生活水平，就是维持生命所需的最低限度的饮食、衣着和居住条件。即绝对贫困。 工业化以前的济贫，目标始终针对处于绝对贫困状况的穷人。 2从相对意义上讲，所谓最低生活水平，就是享有和当地生产力水平相适应的最低消费资料和服务。即相对贫困。,当前，世界各国一般都把19世纪德国统计学家恩格尔提出的“恩格尔定律”，作为确定一定生产水平力下的最低生活水平的理论依据。 食物支出与家庭收
18、支成逆相关的情况，被称为“恩格尔定律”。恩格尔系数 59%以上，属于生活贫困的家庭， 50%59%之间，属于勉强度日型家庭 40%50%之间，属于小康生活水平 20%40%之间，属于富裕水平 20%以下，属于最富裕水平,补充： 一个家庭每月生活费为1000元，蔬菜和肉食每月300月，粮食150元，衣服100元，教育支出200月，其他250元。请问该家庭是否应该享受生活困难补贴？ 解：恩格尔系数=食物支出家庭总支出=（300+150）1000=0.45 恩格尔系数0.45，属于小康水平，不应享有社会生活困难补助。,（二）建立最低生活保障制度应遵循的原则： 保障最低生活需求的原则：这项制度应把着眼
19、点放在对人们最低生活的保障上，实行“保底”。已陷入贫困者能够休养生息，摆脱贫困，但保障水平不能过高，以防止形成依赖。普遍性原则：符合要求的，应一视同仁。法制化原则：增强工作的稳定性、系统性和权威性维护个人尊严的原则：要用同情、友善、帮助的行为，给予实际的物质支持和精神鼓励。,二、城市居民最低生活保障制度的建立 城市居民最低生活保障制度是政府对城市贫困人口按照最低生活保障标准进行差额救助的社会救济制度。它是社会保障体系的一项重要内容，有的国家称之为“贫困线”制度。其目标是克服现实中的贫困问题。,1993年，上海参照国际做法，率先出台城市居民最低生活保障制度。1994年，第十次全国民政工作会议提出
20、，要在全国各大城市逐步推开城市居民最低生活保障制度。1999年10月，全国668个城市全部建立了城市居民最低生活保障制度。1999年9月，国务院颁布了城市居民最低生活保障条例，并于10月1日正式实施。截止2004年3月31日，我国城镇居民最低生活保障人数达2248. 9 万人。链接. 2004年一季度民政事业统计数据. 公益时报. 20044-28.,建立城市居民最低生活保障制度，这是政府解决城市贫困问题的重大举措，是建立和完善社会保障体系的基础工程，是对传统社会救助体制的重大改革。它第一次将解决城市贫困人口的基本生活问题纳入法制化的轨道，这是一场里程碑式的改革。,三、城市居民最低生活保障制度
21、的保障对象 传统社会救济制度的保障对象范围较小，主要是所谓“三无人员”，即无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人、扶养人、抚养义务人的居民，也有一部分特殊救济对象。实施城市居民最低生活保障制度以后，从理论上讲，保障范围应该是所有收入水平低于城市居民最低生活保障标准的公民。城市居民最低生活保障条例也作了这样的规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”,四、城市居民最低生活保障制度的保障标准 （一）确定最低生活保障标准的依据和原则 关于确定城市居民最低生活保障制度的保障标准的依据和原则，城市居民最
22、低生活保障条例作了这样的规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定”。,在确定城市居民最低生活保障标准的各项依据中，维持居民基本生活所必需的最低支出和财政承受能力是两个最主要的因素。,（二）最低生活保障标准的测定方法 关于城市居民最低生活保障标准的测定方法，城市居民最低生活保障条例没有专门规定，但在实践中使用较多的主要有四种方法，即市场“菜篮子法”、恩格尔系数法、收入比例法和生活形态法。,世界上几个典型国家和地区以及国际组织的援助标准 1加拿大的“菜篮子工程” 加拿大的安大略省，依据十多种物品和服
23、务的最低消费作为确定最低生活水平的标准，从而确定救助对象。 十多种物品和服务是指：食物，穿着，居住，使用，医疗，燃料，耐用品，康乐（文化娱乐），咨询（电话）等。,2香港“贫困生活状况”确定 80年代初，香港学界有人对326位各界人士作了调查，得出的处于“贫困生活状况”的家庭是：无力为子女上学提供必须的练习薄，过年过节无力送礼，患大病买不起补药，子女9年义务教育后立即就业，家中无冰箱，家中无厕所，家中无收音机，家中无电话，过年过节开不起舞会等等。,3国际组织的最低生活标准线 国际劳工组织认为，在工业化国家，所谓享有最低生活水平，是指收入相当于制造业工人平均工资的30%的家庭和个人欧洲经济合作委员
24、会认为，一个成年人，若属于自己可支配（所得税和保险税后）的收入低于平均水平的50%，则属被援助对象。,世界银行1991年规定，全年人均国民生产总值等于和低于375美元的国家，属贫穷国，需要国际上给予救助。联合国规定；人均国民生产总值低于250美元（1981年），现代工业产值在国内生产总值中不到10%。以及识字率不到80%的国家，均属最不发达国家，由联合国给予援助。,4美国的“贫困线” 美国规定，凡支出中由1/3和1/3以上用于购买必要食物的，便被列为贫穷家庭和贫民而应给予援助，因此，美国的“贫困线”是饮食支出的绝对额乘以3。（美国公布的已不是“贫困线”，而是“小康线”标准了）美国在1935年社
25、会保障法颁布后，救助重心一般放在老、盲人、失学儿童以及残疾人士。,北京的标准,全国的水平,（三）最低生活保障标准的调整 最低生活保障标准并不是一成不变的，而是应该随着社会经济的发展变化适时地进行调整。其调整的原则主要有： 1. 分享经济发展成果的原则。即最低生活保障标准跟随全体劳动者平均工资的提高而相应提。 2. 与物价挂钩的原则。,五、城市居民最低生活保障的资金来源 市场经济国家通行的惯例是以个人所得税作为调节贫富差距，建立居民生活最后一道安全网的手段。我国在城市居民最低生活保障条例中，对最低生活保障资金来源作了明确的规定：“城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入
26、社会救济专项资金支出项目，专账管理，专款专用，并接受财政和审计部门的定期检查、审计和社会监督。”,“国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障制度提供捐款、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金”。这一规定，明确了财政和社会捐赠资助是城市居民最低生活保障资金来源的两个主要渠道，明确了地方政府是城市居民最低生活保障资金的主要责任者。,六、农村居民最低生活保障制度的建立 我国是有着13亿人口、9亿农民的大国，农业、农村和农民问题一直是关系我国社会主义现代化建设全局的重大问题。90年代一些地区开始试点，探索建立农村居民最低生活保障制度。1996年底，民政部正式印发了关于加快农
27、村社会保障体系建设的意见，制定了农村社会保障体系建设指导方案，要求积极稳妥地建立农村居民最低生活保障制度。,农村居民最低生活保障制度是指国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救助制度。农村最低生活保障的对象的确定，要以通过最大劳动努力仍达不到最低生活保障线为衡量标准。由于我国经济发展的不平衡，不同地区的最低生活保障线会有较大差距。一般来说，贫困线以县为单位划定较为合适。经济发达地区与经济不发达地区应有所区别。贫困线的确定应以保障农村贫困人口的最低生活需要为基本原则。,农村居民最低生活保障是政府的责任，是农民的权利，因而，这项制度的资金应坚持政府财政为主、社会捐赠为辅的
28、原则。到1997年底，全国共有997个县市初步建立了农村居民最低生活保障制度。2000年农村居民享受最低生活保障的对象达到319.2万人。 2002年底，全国农村低保人数达到407万人，年支出保障资金13.6亿元。在我国，全面建立农村居民最低生活保障制度的任务还很艰巨。中国民政统计年鉴（2000）,享受保障的人数大幅度增加,1998-2003年5月受助人数变动情况,受助人口构成发生质的变化,第四节 最低生活保障的政策选择,一、不同家庭的等量比例与低保标准 1实行分类救助和指数化 欧洲大部分国家救助的家庭主要类型： （1）单身； （2）夫妇； （3）一对夫妇+1个孩子，2个孩子，3个孩子； （4
29、）单亲+1个孩子，2个孩子。,欧洲部分国家的等量比例,英国,根据我国的家庭结构，可以将我国城市最低生活保障的家庭分为如下几类：（1）单身；（2）夫妇；（3）一对夫妇+1个孩子，2个孩子；（4）单亲+1个孩子，2个孩子。 在农村由于许多贫困家庭往往是多子女家庭，因此家庭结构分类可以稍细一些，分成以下几类：（1）单身；（2）夫妇；（3）一对夫妇+1个孩子，2个孩子，3个孩子及以上。（4）单亲+1个孩子，2个孩子及以上。,2采用相对贫困测量方法 易于被公众所理解和接受 与统计数字相一致 易于操作,36个城市最低生活保障标准与最低工资标准比较,低保标准与最低工资的比值分布图,3实施负所税,最低生活保障
30、与收入之间的关系,首先，适当降低最低生活保障标准。如定为200元/月，凡收入低于200元者，保证其收入达到200元。收入处于201300元者，采取收入抵免形式，超出200元的收入部分，每增加1元，政府给予一定数量的补助，如0.6元。收入处于301400元者，降低补助数量，如每增加1元，政府补助0.4元。收入处于401600元之间者，政府补助0.2元。600元以上者不补助。,二、建立农村最低生活保障制度需要解决的三个问题,贫困线的测量 保障对象的识别 资金来源,复习题：1、如何在我国农村实施社会救助来保障广大人民的基本生活水平？ 2、如何在我国当前财政资金紧张，新增大量新贫困人口，脱贫人员又返贫的各种困难下完善我国的城市居民最低生活保障与反贫困的公共政策？,
