1、公共管理学历年真题试卷汇编 3 及答案与解析1 深圳“行政三分制改革 ”2003 年 1 月，深圳推出“行政三分制”改革。其作法是，按照决策、执行和监督三项管理职能相对分离、制约和协调的原则对现有政府部门进行重组。重组的过程中按照大行业、大系统组建几个决策部门。然后在这些决策部门涉及的范围之内，组建专业化的执行机构。执行机构重组基本是按照专务、专责、专管的模式进行，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。比如作为试点单位之一深圳市交通局，重组前是市交通局下面每个区还有一个交通分局，区分局的机构设置和市局基本上下对口，每一个分局什么业务都是五脏俱全。市交通局既制定政策又负责监督执行。实行“行政
2、三分制” 后，根据交通局的职能，组建了规费征收办、稽查分局等 8 个专业分局，作为执行机构的专业分局，突出了专务、专责、专管的原则，全市的规费、稽查等业务都由相应的专业分局统管，执行业务全部交到下面的 8 个专业分局。市交通局改革后作为市政府的决策部门，今后的任务是调研、预测、规范、监管和战略规划等。设了 8 个专业执行局之后，区一级的交通分局已经不存在了，机关可能还在过去某个区的交通分局的原址上办公，但是过去的职能已经都变了。执行机构重组中还有一项重要工作，就是把一些可以由社区、中介组织和其他非政府组织承担的职能放下去。这些非政府组织同样执行决策部门制定的政策法规，前期政府从资金方面给予非政
3、府组织一定的扶持，条件成熟之后实行政府监管下的自主、自律性公共管理和服务。试根据行政职能的有关理论，对“行政三分制改革 ”作出评价。 (北京师范大学 2004 年考研真题)1 材料(1)： 第一财经日报发自上海的报道：上有政策下有对策煤矿官股撤资遭遇明退暗持。此前国务院清理煤矿官股的决心很大，政策规定严查煤矿官员持股问题并规定在限期内退股，政策执行中发现有一些人是依照规定撤资了，但是一定有人在变通，明退暗持到最后。材料(2)：中央一号文件被农民称为“ 英明决策”，按此文件精神农民企盼真正的减负，但在很多基层农村，政府虽然对农民进行了补贴，也减免了农民的税收，但是农民的负担并没有减少，这边“减负
4、” ，那边又通过别的渠道去收费，因此农民增收就难以实现，这种现象是典型的“上有政策，下有对策“的表现。(首都经贸大学2007 年考研真题)材料(1)与材料 (2)反映了我国政策执行中的实际状况。试分析以下问题2 “上有政策，下有对策 ”的危害。3 此现象的成因和治理对策。4 什么是矩阵组织? 有何特点 ?试举例分析如何运用。 (华东政法学院 2007 年考研真题)5 试述当代西方发达国家行政机构与管理方式变革的趋向，并举例分析之。(南京大学 2006 年考研真题)6 谈谈你对 20 世纪 80 年代以来我国行政机构改革的看法。(北京师范大学 2002 年考研真题)7 论西方联邦制国家中央政府与
5、地方政府关系的演展轨迹。(华中师范大学 2008 年考研真题)8 结合当前国际经济的运行情况。谈谈你对政府失败的认识和理解。(对外经贸大学 2009 年考研真题)9 如何评价公民参与政策制定的过程。(中国传媒大学 2007 年考研真题)10 从理论与实践的结合上论述公共部门绩效评估的意义。(北京师范大学2008、2004 年考研真题)11 论西方国家第三部门的历史发展。(华中师范大学 2007 年考研真题)12 行政组织设计应注意哪些原则?(南京大学 2004 年考研真题)13 简要评述“ 多一些治理。少一些统治 ”。(中国传媒大学 2008 年考研真题)14 胡德“新公共管理 ”的主要观点。
6、 (北京师范大学 2008、2007 年考研真题)15 概述公共选择理论对“传统政府管理模式及其困境” 的论断。(华中师范大学2008、2003 年考研真题)16 如何理解公共政策在公共管理中的地位和作用?(华中师范大学 2007 年考研真题)17 简述巴顿和萨维基的政策过程模式的主要内容。(北京师范大学 2007 年考研真题)18 简析西蒙提出的两种决策前提。(南京大学 2004 年考研真题)19 简析政策评估中的对象评定法。(首都经贸大学 2006 年考研真题)20 浅析人力资源管理与传统人事行政的区别。(南京大学 2008 年考研真题)21 简析我国公务员考核制度的主要特点。(南京大学
7、2005 年考研真题)22 我国全国人民代表大会及其常委会在预算管理方面具有哪些基本职权?(南京大学 2008 年考研真题)23 简述行政责任的内在实施条件。(对外经贸大学 2008 研)24 公共部门(华中师范大学 2008 年考研真题)25 直线职能制(中国传媒大学 2008 年考研真题)26 公共政策(华东政法学院 2007 年考研真题)27 第三类错误(对外经贸大学 2007 年考研真题)28 政策评估(首都经贸大学 2007 年考研真题)29 史密斯模型(中国传媒大学 2009 年考研真题)30 政府采购(南京大学 2008 年考研真题)31 行政体制伦理(南京大学 2008 年考研
8、真题)32 政府的工具(中国传媒大学 2009 年考研真题；南京大学 2008 年考研真题)公共管理学历年真题试卷汇编 3 答案与解析1 【正确答案】 (1)深圳特区“ 行政三分制”改革是按照党的十六大 “行政决策、执行、监督既相对分离制约，又协调高效运转”的要求，借鉴欧美、香港、新加坡行政改革的经验基础上推出的。“行政三分制” 的概念最先由深圳大学管理学院公共管理系主任马敬仁提出。他认为，行政管理职能包含决策、执行和监督三个部分，三者之间只有相对分离，协调运作，才能实现高效、合理的管理。行政三分制便是依照此原则设置政府部门：决策部分负责重大决策如相关法规、政策、办法的制定；执行部门按绩效合同
9、专职决策执行；监督部门全权进行法纪监督、政策评价、会计检查和绩效监督。三种部门间是相互制约、相互协调的关系。“行政三分制” 改革，就是要改变传统体制下政府部门三权一体的行政权力运作模式，通过对行政管理职能合理分解和科学设计，重新定位政府职能，使政府从“传统部门利益型政府” 转向“现代公共服务型” 政府。(2)提出背景中国在深圳提出“ 行政三分制”改革，本质上是适应社会主义市场经济客观要求的。我国经过 20 多年的改革，已完成了全面计划经济向市场经济的转变，但我国政治体制改革相对来说比较滞后，传统的行政管理体制还严重阻碍着经济的发展。在全球化竞争的环境下，特别是在中国加入 WTO 后，政府的职能
10、、运转机制、思想观念和机构设置等方面都面临着严峻的挑战。我国既有的行政体制是以职能分工为标准的部门行政体制，政府各部门集决策、执行和监督为一体，自定规则，自己执行，自我监督。但随着社会主义市场经济的发展，这种权力集中模式的弊端逐步显现出来：其一，部门权力利益化。政府部门既有决策权又有执行权，难以避免政府在政策法规的制定与执行过程中不从部门利益出发，运用各种手段为本部门谋得好处，致使社会公共利益，公民权力受到侵害。其二，政府权力部门化。(3)“行政三分制”的积极意义“行政三分制”改革的实质是要改变传统体制下政府部门三权一体的行政权力运作模式，通过对行政管理职能合理分解和科学设计，重新定位政府职能
11、，使政府从“传统部门利益型政府 ”转向 “现代公共服务型”政府。党的十六大报告中指出：按照精简、统一、效能的原则和行政决策、执行、监督既相对分离制约，又协调高效运转的要求，探索建立现代行政组织结构和运行机制。”深圳作为经济体制改革的前沿城市，抓住政府职能合理定位、创新组织结构、创新政府决策机制与管理运作机制，推行了“ 行政三分制”改革。部门是政府决策的执行机关，政府与部门的关系应该是：政府决策与部门执行。但现有的决策模式是：政府将权力“下放” 给部门，由部门来议定、协商、起草，政府盖章发文，然后由部门照章执行。从某种程度上说，政府权力演化为部门权力，形成“弱政府、强部门 ”的格局。部门职能交叉
12、重叠。由于部门之间缺乏合理的分工，各种利益交织在一起，容易造成相互扯皮打架，相互推诿，导致政出多门，法出多门，权力重叠的现象。部门权力监督不力。政府部门集决策权、执行权和监督权于一体，权力过于集中，缺乏权力之间的制衡和对权力的监督，这是腐败行为得以滋生的重要因素。深圳是全国惟一在政府组成部门里单独设置监察局的城市，这将对行政监督工作起到积极作用。【知识模块】 政府改革与治理2 【正确答案】 “ 上有政策，下有对策 ”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象。近年来，随着我国改革开放的深入和地方分权的发展，“上有政策，下有对策”现象非但未能克服，反而有加剧之势，成为影响有效的政策执行的一种障碍性
13、因素。因此，有必要加以认真分析。“上有政策，下有对策” 现象，从地方局部利益来看也许是有利的，但从国家整体利益来看是弊大于利，是有害的。“上有政策，下有对策”是政策变通的一种表现形式。如果地方政府能够抓住中央政策的精神实质，遵循政策的要求，结合当地实际，制定切实可行的实施对策，这样的“对策” 是合理的、合法的，它有助于用足、用活中央政策，有助于完善政策，使中央政策发挥更大的效益；如果地方政府夸大政策的灵活性、否定政策的原则性，以地方利益为标准，符合本地利益的政策就“用足用活” ，反之就随意 “变通”政策，肢解、曲解、抵制中央政策，制定“ 土政策 ”，实行地方保护主义，执行的结果出现了与既定政策
14、相悖的情况，这样的“ 对策 ”是不合理的，更是不合法的，其危害极大。当前，这样“上有政策，下有对策 ”的现象更普遍。【知识模块】 公共政策3 【正确答案】 (1)“上有政策，下有对策”现象产生的原因 “上有政策，下有对策”现象产生的主要原因，无非是“利益“的驱动。博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都遵循力求得到最大利益，并把损失减少到最低限度的原则。作为政策执行者的中央与地方政府以及执行人员从某种程度上说都遵循博弈论的基本原则。中央利益与地方利益间的矛盾。国家利益是一国之内的最高利益，所有部门、地方和个人的利益都要服从国家利益的要求。在一定时期内，一个国家的利益总量是个常数，而中央与
15、地方的领导所处的位置不同，考虑问题的角度与方式不同，对利益的要求也不同，他们为了在这个利益总量中争取更大的份额而产生利益矛盾。政策本身的缺陷。这主要表现在：有些政策缺乏科学性、不完整、不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会等各个领域和各部门的政策之间以及一个大政策与其具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系，这一方面给政策执行带来困难，另一方面也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使。表现在：a 干部阶层利益诱发。干部身兼政策执行者和政策制定者双重身份，他们是政策能否有效执行的决定性因素。
16、b地方部门利益驱使。一些干部从地方利益出发，对政策产生对抗性反应，上面有漏洞，下面不补；上面有错误，下面加以扩大；上面政策对头，下面顶着不办。政策执行的监控不力。我国虽然建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的控制，但在政策执行过程中，从上到下依然缺乏强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。(2)“上有政策，下有对策”的治理对策分析“上有政策，下有对策”的利弊，是为了找出原因，寻求解决办法。根据上面的分析，要防范“上有政策，下有对策” 现象，可采取以下措施：从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题。在决策问题上，应明确宏观决策中央独统，微观
17、决策地方自主。宏观决策的内容、实施时机与步骤，由中央政府做出。宏观决策由于涉及面广，有些条文不太具体和比较抽象，对这样的条文，地方不应随意解释，解释权在中央。加强政策研究，建立科学合理的政策体系。应该对现存的所有法律、法规和政策进行一次全面清理，凡是政策规定之间相互矛盾、扯皮现象的都必须及时纠正；所有部门或地方的政策规定都必须严格与中央、国务院的政策规定相一致。对各个领域的工作进行全面调查，哪些需要立法定策的，哪些政策需要完善修改的，全国应实行统一规划。在宏观、中观、微观政策之间，政治、经济、社会文化等各个领域的政策之间，各部门政策规章之间，新旧政策之间，都要进行协调，逐步形成科学合理配套的政
18、策体系。摆正局部和全局的关系，树立“ 全国一盘棋”思想。“上有政策，下有对策” 实质上是颠倒了局部与全局的关系，缺乏“一盘棋” 的思想。只要处理好局部与全局关系，“上有政策，下有对策 ”就失去了立足之地。处理好局部与全局的关系，必须维护中央的权威，反对分散主义和地方主义。在我国这样一个人口多、地域广、多民族、欠发达的大国，为了顺利实现从计划经济到市场经济的转轨，推进改革开放和现代化建设，必须有“ 全国一盘棋 ”思想，必须有一个坚强的中央领导集体和核心，必须有中央的强有力的统一领导，必须集中宏观经济调控权力，必须保证政令畅通。只有切实维护中央的权威，令行禁止，步调一致，才能保证国民经济既生机勃勃
19、又协调有序地向前发展。加强监督，从严治政。改革开放以来，我国各级政府的监督体制不断得到加强和完善，监督监察工作逐步走上系统化、法制化的轨道。但是，在政策实践中依然严重存在着有法不依、执法不严和违法不究的问题，这使得各级政府颁布的各项政策经常形同虚设，执行起来常常变形走样。【知识模块】 公共政策4 【正确答案】 (1)矩阵制组织又称“ 专案组织”，是指由纵向的职能系统和横向的项目系统交叉形成的组织形式，是由专门从事某项工作的项目组形式发展而来的。项目组，一般是由一群不同背景、不同技能、不同知识、分别选自不同部门的人员组成的，通常人数不多。组成项目组后，大家为某个特定的任务而共同工作。任务一旦完成
20、，项目组的使命就结束了，下一次任务又重新组织项目组。(2)矩阵制组织可以迅速地对环境的变化作出反应；可以在各个不同的项目之间，共享稀缺且通常非常昂贵的人力资源和实物资源；有利于获得各种有效的信息；有利于发挥专业人员的潜能；有利于加强各职能部门的横向联系，实现各种专业人员优势互补，发挥综合优势。但由于组织成员同时接受两个方向的指挥，当两个上级意见不一致时，会使工作人员左右为难，无所适从，产生指挥和协调的问题；另一方面，组织内部职权关系的模糊性，要求组织的管理者具有高水平的协调、合作和沟通的技能，同时，其组织成员也必须具备高水平的人际交往技能。(3)矩阵制主要适用于那些工作内容变动频繁、每项工作的
21、完成需要运用众多技术知识的组织，或者作为一般组织中安排临时性工作任务的补充结构形式。矩阵型结构最适合于环境变化大且目标反映双重要求(如对产品和职能的双重目标要求)的组织中。【知识模块】 公共组织理论5 【正确答案】 战后，对行政机构和管理方式的调整，特别是行政机构的重组成为西方国家政府经常性的活动。尽管西方各国由于现实的社会经济条件和历史文化传统的差异，在行政机构和管理方式改革的具体内容、方式和时间上各不相同，但在大致趋向上还是表现出了诸多一致性。(1)政府机构日趋庞大，职能分工专业化战后，西方各国政府随着其职能的扩大，机构和人员日趋增加。例如美国，它的联邦政府行政机构可以分为三大类：总统办事
22、机构、政府各部、独立机构。此外还有为数众多的为政府决策服务的非政府性咨询机构。除了政府各部这一大类外，其他两类的政府行政机构基本上是 20 世纪 30年代罗斯福政府时期开始建立并在战后逐步扩大的。目前，美国联邦政府已拥有非常庞大的行政机构。西方国家政府机构的扩张，不仅反映了战后政府职能的扩大，而且也反映了职能分工的专业化。凡是政府所具有的职能，都有相应的政府机构承担。西方各国往往就通过设立独立机构或直属机构，或其他临时性机构来履行政府的某项管理或服务职能。战后西方各国政府机构的变化十分灵活，方式多种多样，呈现出增加、扩大与合并、精简并存的局面。战后日本不断进行行政改革，历次改革都以精简机构、裁
23、减人员、建立“小政府” 作为主要目标。但是在每次改革中，机构裁减与增设又同时发生，感到需要时就设立，想要取消时就取消，这是西方国家政府机构变化的普遍特点。(2)政府部门综合协调职能的增强随着政府职能分工专业化的发展，加强政府内部的综合协调，扩大部门间的横向联系的问题也就显得日益突出了。一方面，高效率的行政管理应是在整体规划下的明确分工，在分工基础上的有效协调；另一方面，现代政府职能由于其复杂性、广泛性，不是一个部门所能承担的，往往需要各个部门共同配合、协力完成。加强政府内部的综合协调，扩大部门间的横向联系成为西方国家行政改革的重要内容和主要趋向之一。战后，西方国家加强综合协调职能的主要做法有：
24、建立综合性机构，履行政府多方面的职能。部门之间专业分工过细，不仅造成机构膨胀，而且也不利于各部门之间的协调。因此，战后各国从精简机构、加强协调的角度出发，不断地对机构进行合并，以减少部门的数量，增强综合协调功能。其具体措施在英国和法国表现为建立一些超部级机构。超部级机构的设立，不仅使部的数量和政府的工作种类减少，而且可以使很多重要问题在部内就得到解决，而无需再由部际委员会来协调。不过，“超部级” 制度也有一些缺陷，例如部的规模过大，造成部内决策层次的增加和决策时间的拖延，也增加了部门主管大臣的压力，并扩大了文官的权力等。通过协调官员或协调组织，加强行政机构内部的协调。美国政府各部中，通常有一名
25、部长助理领导若干业务范围相近的局，其任务是从上面协调这些方面的活动，然后，再由部长领导若干部长助理，负责这些部长助理间的工作协调。建立部际协调机构，促进行政机构之间的协调。英国的内阁委员会包括经济战略委员会、内政及社会事务委员会等常设委员会和为处理一些特别问题而临时设立的特别委员会。建立政府部门与政府外各种团体的协调机构，加强政府外部协调。为了处理政府与各利益集团之间的关系，有些国家在政府内设立了协调机构。(3)加强政府参谋咨询组织建设战后，西方各国由于科学技术的广泛运用和经济的迅速发展，引起了国际关系的变化和国内行政需求的大量增加。面对庞杂的行政事务，单靠行政长官和决策部门往往难以制定出迅速
26、准确、切合实际的有效方案。为此，西方各国在行政组织的调整和改革中，更加重视并加强参谋咨询组织的建设。在美国，联邦政府和地方政府部门共设有 3000 多个此类机构。法国自第五共和国以来，也先后设置了 4500 多个此类机构。西方国家政府内部的参谋咨询机构，主要有最高行政长官的咨询机构、部门的咨询机构和独立的咨询机构等类型。其中，最高行政长官的咨询机构是直接为最高行政长官的决策提供咨询服务的。(4)建立健全行政信息系统，实现行政管理手段的现代化在科学技术飞速发展的今天，信息已成为非常重要的战略资源。建立健全行政信息系统，收集、处理、存储和使用各类情报资料，已成为行政管理现代化的重要手段。为适应信息
27、社会的需要，从 20 世纪 60 年代开始，西方国家在行政改革中普遍建立健全了行政信息系统。美国为满足现代化决策对信息的要求，1971 年对情报系统进行了改革，将国防部、国务院、司法部、财政部和原子能委员会的情报机关统一由美国情报委员会协调，由中央情报局局长任委员会主席，使中央情报局成为美国各个情报机构的监督和协调中心。从 20 世纪 70 年代初开始，西方国家为了提高信息收集和处理能力，实现行政管理现代化，逐步在政府部门普及计算机的应用。到 20 世纪 80 年代基本上实现了数据处理和储存的计算机化，信息传递的迅速化，办公手段的自动化。(5)加强对社会经济的宏观调节和指导作用 20 世纪 3
28、0 年代，美国推行罗斯福“新政”，开始了政府对社会经济生活的广泛而强有力的干预。战后特定的社会历史条件，使西方各国普遍加强了政府对社会经济的宏观调节作用。西方国家政府对社会经济的有力干预是通过扩大政府的计划管理职能来实现的。计划管理职能的加强主要表现在两个方面：一是对社会经济事务宏观上的计划指导和调节；二是在政府行政管理体制中设置从事计划工作的职能机构。美国虽没有全国性的经济计划，联邦政府也没有专门的计划制定机构，但政府依靠财政政策、税收政策、货币金融政策和预算机制等同样对社会经济进行了强有力的干预和调节。美国政府对重要的社会经济事务领域的控制十分严密，而且这些职能是通过半立法半司法性质的独立
29、机构来行使的。战后西方国家经济管理计划化是政府经济管理方式的一次巨大变革，这种变革对推动它们经济的发展起了重大作用。(6)在政府管理中引进私人企业的成功管理方法在政府管理中大量引进和吸收私人企业成功管理的经验和方法，以缩减政府规模，减少财政支出，提高行政效率，是当代西方各国政府管理方式方法变革的一个重要趋势。在此方面，英国、美国的做法尤为突出。例如 20 世纪 90 年代以来，美国政府受企业界“重塑管理” 运动的影响，进行了“重塑政府 ”、“重理政府”、改革行政管理方式和程序的试验等。 1992 年美国有两位学者发表了“ 重塑政府 “理论的代表之作改革政府_企业精神如何改革着公营部门一书，提出
30、把企业管理的精神移植到政府中来，改造问题成堆的政府，创造一个有效的、能够迎接知识经济的挑战的政府。美国副总统戈尔受克林顿总统的委托，根据“ 重塑政府 ”理论在 1994 年提出了关于创建一个花钱少效率高的政府的行政改革方案。【知识模块】 政府改革与治理6 【正确答案】 新中国建立以来，随着国家情势的变化，我国国家行政组织先后进行过多次改革。从整体上看，这些变革基本上是围绕着调整中央与地方的关系，调整国民经济结构，调整社会管理重点而进行的，其最基本的表现形式则是调整机构和精简人员，以及后来的转变政府职能。这些变革从历史发展序列或过程上反映了对社会主义国家行政管理的不断再认识。这些变革在不同程度上
31、都对完善我国的国家行政管理体制产生过积极的影响，在不同程度上起到了加快国家经济建设速度、稳定社会生活的作用，积累了一些有益的经验。但是，这些变革并未完全取得预期的效果，而在某些方面则强化了管理体制上的某些弊端，因而影响了国家公共行政管理职能的充分、有效地发挥，并出现和形成了“精简一膨胀一再精简一再膨胀” 的恶性循环现象。(1)1982 年政府机构改革从 1982 年开始，国务院率先进行较大幅度的机构和人员调整，形成了较大的国家行政改革。改革后，国务院的部委机构减为 43 个，直属机构减为 15 个，办事机构减为 2 个和 1 个办公厅，机构总数共 61 个。这次改革是在党和国家工作重心全面转移
32、到社会主义现代化建设上来之后，首次进行的行政改革，它所提出和建立的关于改革的思想，在一定程度上为以后的行政改革提供了理论基础，起到了由机构调整到领导制度、管理体制改革的先导作用。但是，由于未能建立起与社会主义初级阶段的发展特征相适应的国家行政管理的基本模式，已经精简的机构很快又恢复起来，出现并形成了一种“精简一膨胀一再精简一再膨胀” 的恶性循环的行政现象。(2)1988 年政府机构改革进行这次机构改革的直接原因是国务院机构自身建设的要求，深层次原因则是经济体制和政治体制改革的要求。1982 年机构改革时，国务院的工作机构由 100 个减为 61 个。到 1987 年底，国务院部委机构 45 个
33、，直属机构 22 个，办事机构 4 个和 1 个办公厅，机构总数达 72 个。此外，非常设机构、政企不分的公司、政事不分的事业单位等等，从而构成了一种膨胀的态势。这种增设机构、扩大编制、提高级别的趋势在某些地方政府甚至更严重。从实践的情况来看，这次改革较为明显的进展与成效是机构设置上的调整与变化。改革后连同国务院办公厅，机构改革后，国务院机构总数共 68 个。这次改革从精简机构的数量上看虽然不算大，但调整涉及的面并不小。更重要的是，这次机构精简，按照转变职能的方向和原则，本着加强综合管理与宏观调控、减少直接管理与部门管理的原则，着重对国务院的专业经济部门和综合部门中的专业机构进行了适当的调整合
34、并，为建立一个适应经济体制和政治体制改革要求的新的行政管理体系打下了基础。但是，这次改革未能有效地推动职能转变的进程，涉及转变职能的几个主要问题，譬如政企分开问题、进一步下放权力问题、加强宏观调控问题、减少部门的直接管理问题以及与政治体制改革相关的几个问题都远未解决。(3)1993 年政府机构改革 1993 年政府机构改：革方案经党的十四届二中全会通过和七届全国人大一次会议批准，于当年组织实施，第二年宣告完成改革任务。经过改革，国务院原有的组成部门 42 个，调整为 41 个；原有直属机构 19 个，调整为13 个；原有办事机构 9 个，调整为 5 个；国家局仍设 15 个。国务院各部门行政编
35、制总计 48000 余人，按 20精简。但是，国务院这次机构精简，部委只减少了 1个，直属机构和办理机构虽然减少 11 个，但其中有些划归到党中央机关管理，有些是划归到部委管理，有些改为了行政性的直属事业单位，换言之，这些机构基本上保留着且继续行使其原来的职能，不同的只是它们的隶属关系有所变更。(4)1998 年政府机构改革经 1998 年第九届全国人民代表大会讨论通过，中国各级政府开始进行为期三年的机构改革。从整体上看，1998 年政府机构改革，是在世纪之交党和政府审时度势作出的一项重大的理性抉择。从提出的改革思想和涉及的改革问题看，这次政府机构改革无疑是一次具有全面行政改革性质的改革，是在
36、我国全面实行社会主义市场经济体制、实行经济增长方式转变、实行经济发展战略调整的新的历史条件下，集中进行的一次具有相当的广度和深度的政府行政改革。(5)当代中国行政改革的核心问题，是国家行政权力的重新定位和划分的问题。这一问题的产生，是由现阶段我国行政改革的主导矛盾即政府与社会的关系所决定的；这一矛盾的产生，则是由我国社会经济加速发展的历史性诉求以及与这种诉求相一致的社会主义市场经济体制所决定的。由计划经济向市场经济过渡，必然会提出政府在经济生活中的地位和作用问题，在更长的一个时期内，也必然会提出政府在社会生活中的地位和作用问题。这些问题归结到一点，就是政府公共行政权力的属性、有效范围、运作程序
37、和方式使用的问题。其中有两个方面的关系尤为重要：行政权力与政府职能。从政府履行国家的社会职能即实施公共行政管理的层面分析，政府的职能主要是指政府的社会公共管理的职能，即可以做什么。简单地说，政府职能就是政府应当做什么和能够做什么。政府的“能” 是与政府的“权”分不开的。政府之所以“ 能” ，首先是由于政府有 “权”。政府的权是一种典型的法权，并因此享有广泛的社会权威性。可以认为，政府的一切公共行政管理都是以政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力为基础的。因此，要转变政府职能首先就必须重新界定政府行政权力。从一定的意义上说，政府职能与政府行政权力的相互关系是外在形式与实质问题的关系。如
38、果不首先调整或改变行政权力关系，则转变政府职能就缺乏深厚的背景，缺乏强有力的支撑，缺乏足够的合法性，缺乏切实有效的可行性，其最终结果，很可能是小改大不改、明改暗不改、形改实不改、短改长不改。建国后我国历次行政改革恶性循环的怪圈现象，不能不说与此有相当的内在联系。行政权力与依法行政。依法行政的缘起及核心问题，就在于防止公共行政权力被滥用。因此，依法行政成为我国行政改革的主要问题之一，从宏观上说，不断加强法制建设一直是我国面临的一项艰巨的任务。与我国单一制国家的国家特征相一致，政府历来处于国家公共权力主体的中心位置，并且，在国家与国民的关系方面，政府总是最直接、最经常、最广泛、最具体的公共权力主体
39、，同时，惟有政府在决策体制上是典型的首长负责制，而法律又总是滞后于现实生活的发展。这就为某些政府机关自行其是提供了较大的客观空间，并因此产生了越权和侵权的潜在的可能性。我国市场经济的实践正在证明且将继续证明，健康的市场经济是公平竞争的经济，同时是法制的经济，而不是为所欲为的经济，更不是垄断的经济或权力的经济。某些政府机关自觉或不自觉的不良行政行为甚至不法行政行为，事实上已经构成了阻碍我国市场经济进一步完善和发展的主要因素之一。因此，强调依法行政并以此规范各级政府的行政行为对我国政府尤其是各级地方政府来说已经刻不容缓。【知识模块】 政府改革与治理7 【正确答案】 从整体上看，西方中央和地方关系的
40、历史进程大致经历了由集权到分权，再由分权走向集权，又由集权走向分权两个起伏的阶段。根据薄贵利等人的研究，在中央与地方关系发展进程中，曾出现两次世界性的中央高度集权态势。(1)第一次世界性中央高度集权态势在西欧封建社会末期及资本主义发展初期，为消除分裂，实现民族统一和建立民主国家，建立和发展国内统一市场，发展资本主义商品经济而出现世界性中央高度集权。中央集权不仅达到了这些目的，还大大促进了资本主义工商业的发展。以君主专制为特征的中央高度集权体制在完成了它的使命之后，开始走向反面甚至反动。政治上对资产阶级的压制，经济上对资本主义的抑制，客观上要求走上政治舞台的资产阶级在政治上和经济上对专制的制约。
41、13世纪后，欧洲大陆出现的城邦及其发展而取得的自治权，在资产阶级革命胜利后便被沿袭为地方自治的管理体制。17、18 世纪英美率先实行地方分权制。(2)第二次世界性中央高度集权态势第二次世界大战前后，除了战争本身使法西斯主义在德、意、日兴起，资本主义社会的中央高度集权化达到登峰造极的地步所引起的催化作用外，更深层次的原因是 20 世纪 2030 年代的世界性经济危机，人们看到了市场的失灵，需要加强政府的干预。这是资本主义由自由竞争走向垄断的必然结果。凯恩斯主义正好为中央集权提供了理论依据。二次世界大战以后，随着社会经济的发展，德意日三国逐步实行政治民主化，颁布了地方自治法规，确立了中央与地方分权
42、体制。同时，科技的迅速发展、信息的急剧膨张，在客观上要求决策的分工和权力的下放。20 世纪 6070 年代的西方世界性经济滞胀，人们看到了非市场的政府失败，这也为地方分权提供了依据。70 年代美国尼克松的“新联邦关系”、80 年代里根的“ 新联邦主义 ”和法国的权力下放法案 等都是例证。【知识模块】 政府间关系8 【正确答案】 政府失败是现代市场经济国家的政府干预所产生的一种普遍现象，是一个重大的理论与实践课题。西方学者特别是公共选择和政策分析学者已对这个问题作了较长时间的研究，形成了颇为系统的“政府失败论” 。(1)政府失败现象的表现公共政策失效或失误政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施
43、公共政策，以政策、法规及行政手段来弥补市场的缺陷，纠正市场的失灵。与市场决策相比，公共决策是一个更复杂的过程，存在着种种困难、障碍和制约因素，使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策，导致公共政策失效。公共物品供给的低效率非市场缺陷或政策失败的这一表现也可说成是官僚机构的低效和浪费。公共组织尤其是政府机构为了弥补市场缺陷，纠正市场失灵，将履行公共物品提供者的职能，即直接提供市场可能供给不足的公共物品，并承担市场秩序维护者、外在效应消除者等角色，管制自然垄断、外在效应、信息不对称等问题。然而，由于公共机构尤其是政府机构的本性以及公共物品供求关系的特点，使得它们提供公共物品也难以做到高效，尤其是
44、产生提供过剩公共物品和成本增加现象。内部性与政府扩张公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，这种现象称为内在效应或内部性(内在性)。有如外部性被看成是市场缺陷及市场失灵的一个重要原因一样，内部性或内在效应被认为是非市场缺陷以及政府失败的一个基本原因。“市场缺陷理论的核心是外在性，而非市场缺陷理论的核心是内在性”。寻租及腐败寻租及腐败是非市场缺陷或政府失败的又一个基本类型。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会经常形成集中的经济利益和扩散的经济费用，政府干预带来了可以“租金” 形式出现的经济利益 按照布坎南的定义，租金是支付给资源所有者款项中超过
45、那些资源在任何可替代的用途中所得款项的那一部分，是超过机会成本的收入。总之，通过对非市场缺陷及政府失败的表现的分析，公共选择和政策分析学者得出的基本结论是：市场的缺陷或市场的失灵并不是把问题转交给政府去处理的充分条件，市场解决不好的问题，政府未必解决得好，甚至会把事情弄得更糟。(2)政府失败论启示政府失败作为政府失灵的一种极端表现形式，其产生的危害和不利远大于市场失灵，公共选择和政策分析学者对于非市场缺陷以及政府失败问题的讨论，对于在社会主义市场经济的发展过程中，处理好政府与市场的关系，合理确定、发挥或转变好政府职能，完善宏观调控的机制及手段，避免政府失败具有一定的启发意义。因此，政府失败对我
46、国政府治理和改革的启示主要有：必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题既然政府在履行其职能，干预市场运行时并不总是起到弥补市场缺陷或纠正市场失灵的作用，市场解决不好的问题，政府也不一定能解决好，那么在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，必须确定好政府干预的范围、内容、方式及干预的力度，在市场机制能较好起作用的地方，应尽快让市场去发挥作用，政府应当补充而非取代市场机制。必须随市场经济发展及经济体制改革，及时进行政治一行政体制改革(尤其是转变政府职能)。按照公共选择和政策分析学者的观点，经济过程与政治过程是相互联系的，政治制度是经济过程的内生变量。因此，为了使市场经济能更快地发
47、展与运行，必须进行政治一行政体制改革，特别是及时转变政府职能，由直接微观的干预过渡到宏观、间接的调控。必须在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量来改进政府的工作效率公共选择和政策分析学者所提出的这方面的建议特别值得我们思考和借鉴。例如，政府的某些活动如许可证、牌照的发放可以采用拍卖的方式；可将某些公共物品及服务的生产和供应委托给私人企业，或同一种物品及服务可由几个公共部门来提供(形成竞争)；可以在政府机关内部确立节约成本提高效益的激励机制。必须加强公共决策和政府管理的法制化建设，尽快实现依法行政、依法治国公共选择学者强调立宪改革，注重宪法、法律和制度建设尤其是公共决策规则的改革，这有合理性。市
48、场经济是法制经济，现代社会是法制社会；市场经济秩序的确立、运行必须靠制度来保证，政府的决策和管理活动也必须靠法律来规范。因此，在转轨时期，必须加强法制建设，重视制度、规则的选择和创新。反腐败必须釜底抽薪，从体制及制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤与条件。依照公共选择学者的“寻租理论” ，行政权力对市场的干预和管制是寻租的根源。因此，在加快市场体制形成，实现经济体制变革，推进政治一行政体制改革的同时，要形成一整套制约行政权力的行政法规和办事制度，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府管理体制。总之，西方公共选择和政策分析学者的非市场缺陷论或政府失败论为正确处理好政府与市场的关系，完善
49、政府的干预行为，防止政府失败提供了某些有益的理论和方法以及某些值得进一步研究的问题，这正是研究这一理论的意义之所在。最后必须强调的是，分析探讨非市场缺陷或政府失败问题，并不是要否定政府在市场经济中的必要作用，而是要指出政府行为的局限性，提醒人们确定好政府的干预行为的范围、内容、方式及力度，避免干预不当或过度干预所产生的政府失败现象，使政府更好地履行其社会经济职能。【知识模块】 政府作用9 【正确答案】 (1)公民参与公共政策制定的相关含义公民参与是指公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动的总称。它是我国公民参与政府治理的基本方式。然而，由于几千年封建专制的历史、解放后长期实行的精英式政策制定模式以及我国在公民参与的条件、能力和渠道方面的诸多不足，都严重影响到了我国公民参政议政的态度和效果。公共政策制定一般是指针对某个政策问题提出、论证并抉择解决方案的整个过程，一般包括目标确立、方案设计、方案评估和论证、方案抉择这样几个相互关联的环节。(2)公民参与政策制定的原因公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础 a政策的需求信息来自社会民众或团体(利益集团) 。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公
