1、第十四讲 住房问题与住房社会政策,安得广厦千万间， 大佑天下寒士俱欢颜,古人曰：“有恒产者有恒心。”所以，收入高低只是量变，而有无资产才是质的变化。如果“中等收入阶层”仍然无个人和家庭的资产可言，甚至背负“负资产”，那么我们所期望的社会稳定仍然缺乏深厚的根基。,引言：城市住房：不堪承受之重,住房、医疗、教育成为压在公众头上得三座大山 网络调查：2006年居民最关心的十件事：住房排在第三位，其中接近三分之一把住房列为第一位，这已经是住房连续三年获此殊荣了 网络民谣：2007年四大心愿：一愿房价不再与政策齐飞；二愿老百姓看得起病，不再有病在家等死的悲剧再发生；三愿孩子上得起学就得了业，不再出现因学
2、费高而自杀的悲剧 ；四愿管好“进口”关，让老百姓吃得放心。,一、当前中国住房问题的实质,（一）住房问题面面观 1、房价高涨，普通百姓不能承受之重。 （1）从上世纪末开始，中国的住房价格开始节节盘升，尤其是从2003年开始更是以20%以上的速度快速上涨，上海、北京、深圳等大城市短短几年间更是翻了两翻还多。 （2）普通百姓买不起房，望房兴叹。相当多的人，尤其是年轻人为买房穷尽一家两代人、甚至三代人的积蓄，更多的人则成为“房奴”、“负翁”,2、炒风盛行，引发种种社会问题。 （1）从前几年的温州炒房团到山西的煤老板购房团，再到今天的国外炒房热钱，炒风从没真正停止过。 （1）大量炒房，导致种种问题 抬高
3、房价，加重了真正需要住房的普通百姓的负担，加剧了社会不公 掩盖了真实住房需求，容易积累房地产泡沫危机 炒房暴富，诱发种种社会犯罪：官员腐败、官商勾结,3、土地违法现象屡禁不止，土地资源流失严重 （1）土地是不可再生资源，我国人多地少，土地资源本来就是制约经济发展和经济安全的瓶颈。 （2）房价暴涨，诱发地方政府的投机行为，到卖土地成为地方政府的重要财政支柱，巨大的经济利益使土地违法愈演愈烈。 （3）土地违法的背后是土地资源的严重浪费,4、“泡沫论”与正常说舌战不休，引发社会恐慌心理 （1）2003年底，摩根大通亚太首席经济分析师谢国中撰文：中国房地产泡沫严重，并预言将在2年内破灭，此后更多的经济
4、学家先后加入“泡沫论”行列，但遭到房地产商、部分学者的反对，展开一场激烈论战，至今没有结论。 （2）论战加剧了普通民众的观望与恐慌心理，同时也给政府的决策带来了极大的影响,“泡沫论” 中国房价，尤其是大城市的房价已经远远超出了国际上公认的民众承受能力。（房价收入比） 投机性购买比列过高。（上海2005年达到了40%以上） 国际投机基金大量涌入。,正常说 中国正处于城市化进程中，存在大量真实的住房需求，住房卖方市场短期内难以改变。 （未来10到20年，中国将有2亿农民转移到城市，住房需求强劲） 少量投机性购房是房地产市场发展的需要（蓄水池），尚在可控范围 发达国家的经验不适合中国的特殊国情（如买
5、房资金并非来自个人，而是家庭；人民币的实际购买力；灰色收入）,房地产泡沫破灭的危害 20世纪90年代初，日本房地产泡沫破灭，导致日本经济长大10年的衰退 1998年亚洲金融风暴，导致香港房屋价格腰斩 因为大量购房资金来自银行，泡沫破灭，将导致死贷，导致银行破产，引发金融危机，危及经济发展,5、房价飞涨与空置增加、观望并存 一方面是房价长势不止，虽然趋缓，但依然高达10%以上 另一方面，房屋空置率不断创出新高（新房三年内无人居住既为空置，大部分城市2006年的空置率在20%，有的达40%甚至更多） 再者，人们的购房热情下降，市场观望气氛浓厚,6、政府调控不断加码，但效果一般 几年来，中央政府先后
6、出台了各种经济的、法律的、行政的宏观调控措施，试图控制房价上涨的速度，但基本上没有达到预期效果，房价长势依然。,（二）住房问题的实质 1、中国住房问题归纳起来，最根本的就是两点：一是百姓买不起房；二是是否存在泡沫 2、两个问题有关联，但并不完全相同，前者是社会问题，而后者则是经济问题。 3、第一个问题的根本在于住房问题是不是社会政策范畴的问题，而对后者而言，根本在于对房地产市场的正确预测。 4、解决了泡沫问题，并不意味着百姓的房子问题同样能够解决，但解决老百姓的房子问题，则在一定程度上能缓解泡沫的发生和破灭,从经济学的角度看，泡沫问题的实质是供求失衡，供大于求，因此解决的关键是重新建立供求平衡
7、，途径主要有二：一是减少供应，平衡供求；二是抑制需求，降低风险的累积 减少供应的方法有：严格控制土地供应；减少开发商资金供应；提高土地价格，提高开发成本和经营风险；提高开发门槛。而上述手段，都无法使高涨的房价下降，并且由于供应减少，更不利于普通百姓解决住房问题,抑制需求的经济手段有：提高信贷利率水平；规制二次转让，抑制投机；开征物业税，抑制需求；减少货币供应；提高购房首付；提高税负等。这些措施，虽然在一定程度上能够缓解房价上涨的势头，但也同时加大了普通百姓购房的负担，同时，在真实需求依然占主流的情况下，抑制需求，最大的受害者正是低收入者，毕竟对于不同的收入者来说，一分钱的意义是不一样的。,近年
8、来，政府的政策之所以效果不大，原因就在于试图用一种手段一劳永逸的解决两个不同性质的问题，事实证明，这是徒劳的。 普通百姓的住房能否完全依靠市场来解决，本身是一个颇具争议的问题，在后面我们将加以讨论，而泡沫问题则是市场经济的伴生物，带有必然性，泡沫的破灭固然对老百姓有害，但单纯的以预防泡沫为主的房地产调控政策对渴望改善住房条件的老百姓来说同样是南辕北辙或曰杯水车薪。,（三）当前我国住房问题的根源 纵观各种争论，可以看到，一个基本的事实是，几乎所有的人都把问题的根源归咎为政府责任的缺失，在这一点上似乎取得了共识，但在政府的责任到底是什么？政府到底缺失的是什么责任的问题上则众说纷纭，莫衷一是。 理性
9、的分析，目前流行的观点归纳起来主要有三种：,一是认为住房市场化改革的大方向就是错误的，把一切问题归因于住房市场化改革。 二是认为是政府的监管责任没有及时到位。认为是住房市场化初期的必然产物，主要是由于我国正处于城市化的初期和经济的快速发展期，一方面住房需求强劲（国内与国外的需求都带有合理性），另一方面，市场刚刚启动，监管体制尚不完善所致。 三是认为是政府缺失的不仅仅是一般市场意义上的监管责任，而且还有社会政策意义上的国家责任。,市场化改革的方向没有错，但政府在市场化改革过程中没有尽到应有的责任也是不争的事实，但应当合理区分政府在住房问题上的两种责任，一是市场意义上的监管责任，二是社会政策意义上
10、的国家责任，二者既有联系，又有区别，不能混为一谈。 政府在市场意义上的监管责任的缺失导致了投机与泡沫危机，而在社会政策意义上的国家责任的缺失则是普通民众望房兴叹的根源所在。 如同前述泡沫危机与百姓买不起房是两个性质截然不同的问题一样，政府市场意义上的监管责任与社会政策意义上的国家责任也是两种不同性质的责任，前者是一个技术问题，而后者则反映着政府的价值取向，更多的是一个国家的政治问题。,1、从我国住房政策的历史演变看政府责任问题 建国后，我国的住房政策可以分为两大时期，三个阶段 两大时期：福利分房时期，建国初至20世纪末；住房市场化时期（初期）21世纪初至今。 三个阶段：第一阶段，住房福利化阶段
11、，建国初至20世纪80年代末；第二阶段，市场化改革阶段， 20世纪80年代末至20世纪末；第三阶段，住房市场化初期，21世纪初至今。,第一阶段，住房福利化阶段 特点：住房福利化，个人不承担任何费用（后期开始收取少量租金）；住房单位化，住房由单位提供；福利分房与工龄、职务、职称等挂钩，同时考虑个人实际需求；房屋产权归国家或单位，个人只有使用权，没有处分权。 优点：普遍性福利，福利水平较高。,问题： 住房完全由国家和单位负担，负担沉重，导致住房建设缓慢，房源紧缺。（大量老职工一辈子也没能享受到福利分房的的好处；房子成为制约年轻人婚恋的重要因素） 住房单位化，造成单位间的严重不公。（机关最好、国有单
12、位次之，集体单位较差，街道小厂、无业人员最差，几乎无人问津），能否提供住房成为人们选择单位的重要因素。 住房与工作单位挂钩，个人无产权，加重了单位人属性，不利于人才的合理流动。,尤其是第一个问题，矛盾尤为突出，一房难求，房子成为很多人终生几乎无法实现的梦想，房子也成为许多社会问题（腐败、婚姻）的根源，这成为以后住房制度改革的直接诱因。 由于个人没有产权，住房维护也完全由单位负担，致使许多房屋维护不到位，严重影响居民的居住质量，也成为国家、单位领导最为头疼的大事。,第二个阶段，住房制度改革阶段 住房制度改革开始于20世纪80年代末，90年代初，于20世纪末基本完成，实际上至今还有许多单位于地方，
13、房改依然没有真正完成。 房改可分为三个阶段：第一阶段，提高公房房租，增加住房个人负担的比例，缓解住房建设和维护的财政压力，时间较短，由于不能从根本上解决问题，很快转入市场化改革。第二阶段，公房私有化，将现有存量公房和新建公房以优惠价格卖个给职工个人，同时建立住房公积金制度，积累资金，加快住房建设步伐。第三阶段，完全取消福利分房，发放住房现金补贴，完善住房公积金制度，实现住房市场化。 为解决低收入者的住房问题，从第二阶段开始，着手建立廉租房制度和经济适用房制度。,改革的成效： 住房建设大大加快，城市居民的住房条件迅速改善：人均住房面积从改革前的不足10平米，到2000年达到24平米，2005年达
14、到30平米，房屋质量和实用性、舒适性也有了极大的改善。 推动了城市建设和城市化的发展。 有利于全国性人才市场的建立。 促进了房地产业的发展，使之成为国民经济的重要支柱性行业。,存在的问题 过分强调房屋的商品属性，而对住房作为公民基本需要的属性认识不足，导致在政策设计上，对低收入者的保护不够，导致新的社会不平等，加剧了社会不公。 个别权利部门，尤其是权力机关趁机为单位个人牟取私利，诱发大量腐败和严重社会不满。 诱发大规模的城市盲目扩张，导致大量土地违法事件和土地资源的流失与浪费,但总的来看，改革的成效还是大于问题，因为现在房地产市场出现问题和普通居民住房出现困难而完全否定市场化改革的成绩，是不公
15、正的，也是不科学的。 今天来看住房制度改革，最大的问题就是对低收入者的保护不够，其他问题可以通过完善法律和社会监督，通过反腐败解决，但对弱者的保护应该有科学的、合理的政策和措施才能从根本上解决。 而新的制度设计的关键就在于我们对住房的社会属性能否有一个共识，政府能否从社会政策的视角来重新审视我们的住房政策。,第三那个阶段，住房市场化初期 20世纪末我国大多数地区和单位基本完成住房制度改革，开始进入住房市场化时期。 住房货币化补贴、住房公积金制度进一步巩固和完善。 廉租房制度、经济适用房制度得以坚持。 随着城市化进程加快带来的大量住房需求和老一代城市居民改善住房的强烈愿望，房地产市场迅速爆发，房
16、屋建设发展更快，房价迅速上涨，房地产商一夜成为城市新贵。（近年来，我国城市房地产投资每年都在以30%以上的速度递增，至今没有衰退的迹象，有的地方甚至超过了100%，房地产业成为名副其实的支柱产业，在有些城市，与房地产也相关的收入甚至占了地方政府财政收入的60%以上。,房地产业的迅速发展，也带来大量的社会问题，如前所述，主要有两点：一是泡沫化危机，二是房价过高，低收入者的住房难问题。 前者涉及到经济前景的判断，是经济学和经济政策问题，在此不做讨论，我们讨论的重点是在住房市场化的背景下，如何保障普通居民住房权的实现。 从我国城市住房制度改革的过程我们可以看到，政府在住房问题上最重要的责任有两个，一
17、是保护房地产也的健康发展，克服经济泡沫，保障经济安全，二是保护低收入者的住房权利，解决低收入者的住房难问题。,2、从社会政策的视角看政府的责任 一个争议：住房政策属于社会政策的范畴吗？ 什么是社会政策的领域？ 一般认为有两个判断标准：一是看这种服务或产品是不是公共物品；二是看它是否属于人的基本需要。 那么住房是公共物品吗？显然不是。 那么住房是人的基本需要吗？ 回答：是,那么是不是所有的住房需要都是基本需要呢？ 显然不是：这就有一个界定问题，既什么样的住房需要属于基本需要，什么样的住房需要不属于基本需要 那么是不是所有人的住房基本需要都应该有国家通过社会政策解决呢？ 两种模式：剩余模式与制度模
18、式。在制度模式下，政府承担公民基本住房的主要责任；在剩余模式下，公民的基本住房需要应当通过市场解决，只有在不能通过市场解决的情况下，国家才予以帮助。,一个基本结论：住房权（居住权）属于公民的基本权利，有适合居住的房屋是公民的基本需要，国家有责任通过社会政策予以保护，至于采取制度模式还是剩余模式则应当根据国家的经济实力及其他政治、社会、文化条件做出取舍。 作为社会政策的重要领域，政府的责任是保护公民的合法居住权（人人有房住），但不是保证每个人都有房产，同样，一个国家的住房私有率的高低并不能说明其住房政策的好坏。 同其他商品一样，单纯的市场化不能满足所有人的住房需求，我国住房政策的问题就在于对市场
19、力量的过度崇拜。,3、从国外住房社会保障制度看政府的责任 形成过程中的主要事件： 英国是工业化最早的国家，也是住房保障制度产生最早的国家之一。 由于政府实施积极的住房保障政策，新加坡成为东南亚地区解决住房问题的典范。 美国政府制定住房保障计划，成立联邦住房金融机构和联邦住房发展机构，采取发展低租金公房，建立低收入家庭购房补贴等措施进行干预。 70年代以来，世界范围内兴起了由政府采取税收支付、贷款优惠以推动住房私有化的浪潮。,主要特点： 住房作为公民的基本需要和权利，加以严格保护。国外学者把与老百姓切身利益相关的“社会领域”的基本权利归纳为六个方面：生存权、健康权、受教育权、工作权、居住权和资产
20、拥有权。在六项权利中，至少有居住权和资产拥有权是和住房有关的，既然是公民的基本权利，政府就有义务和责任保障公民基本权利的实现。,把房产作为公民的重要资产，鼓励公民置业和投资。在发达国家工业化、城市化、现代化的发展过程中，各国政府都曾经有过一段帮助城市中小公民发展自己的个人资产和家庭资产的历史。譬如，美国在立国之初，曾经用馈赠土地的方法吸引欧洲移民到新大陆创业。德国在工业化初期，政府则采取减免税收乃至政府补贴的政策措施帮助收入中等及偏下的蓝领工人购买自己的房产。新加坡在经济起飞的过程中，政府长期为之奋斗的“居者有其屋”政策更是博得国际社会的一片赞誉。,保障实际需求，遏制投机。事关国计民生的住房问
21、题历来为世界各国政府所重视，一个国家或地区的房地产应该是为了最终消费居住而存在，因此各国对房地产市场都建立了严格高效的监管制度，对房产投机都有严格的限制。 住房制度多元化、层次化。一般各国对不同层次的住房需求都进行严格的区分，不同层次的住房需求采取不同的政策，对于高档住房一般采取完全市场化运作方式，只是作为经济政策进行规制，而在普通住房领域则限制较多，更多的使用社会政策手段，但在住房的供应上，则更多采用市场化运作方式，同时允许集资建房、福利建房等各种形式的存在,社会政策保障的是公民的基本住房需求，因此对公民的住房需求进行严格区分是必然的，也是十分重要的，不同的房地产市场采取不同的制度和政策，是
22、住房政策的重要环节，试图用一种手段解决不同层次、不同性质的所有问题是不可能的。 市场化是主要的住房供应体制，而多元化的供应则满足了不同层次的要求，成为有益的补充，住房福利制度与市场化并非水火不容，关键是有好的协调机制。 良好的制度设计是解决问题的关键，不同的国家，国情不同，制度设计也不一样，但在对普通居民的保护上是一致的。,二、发达国家住房保障制度介绍,（一）英国 50年来，英国居民住房产权结构发生了重要变化。40年代末期，大约50的居民拥有自有住房，其余50的居民主要从私人出租者那里租用住房。2000年，近70的居民拥有自有住房产权，另外30的居民租赁住房；其中，20的居民从当地政府租赁公有
23、住房、10的居民租住私人房屋。英国有关方面认为，目前70、20和10的住房消费格局，是长期以来英国住房政策特别是公有住房政策实施的结果，与英国居民希望拥有自有住房的传统观念也有密切关系。,1、分层次的住房政策。 （1）在英国，有三个政府部门与居民的住房问题有关：一是英国财政部，主要是通过保持合理的经济增长速度及合适的利率政策，保证居民住房支付能力逐步提高，保证居民购房贷款的还款额不发生大的变化。同时，对居民购房实行减税优惠。二是英国环境、交通和区域部，主要负责住房政策的制定和实施，核心是财政预算中公房建设与维修资金的分配；以及撒切尔夫人私有化改革之后公房优先购买权政策的实施。三是社会福利保障部
24、，主要涉及贷款居民失业之后的一定时间内，会同一些保险机构帮助居民还款，使居民不至于因短期的支付能力问题而失去住房。此外，地方政府还将通过规划手段对住房建设进行管理。,（2）从政府有关部门对住房的参与可以看出，英国的住房政策大致可以分为两个部分：市场交易政策和面向低收入居民的住房保障政策。 市场交易政策针对目前80的居民，即70的自有住房者和10的租住私人住房者。主要目标是保持一个畅通、方便的住房交易市场，以满足居民购房的要求。管理住房交易市场的主要手段是住房法律，并通过规划和住房信贷等进行调控。最近，针对交易中房屋信息不完善而影响住房交易效率，和私房出租中不能正确对待承租人等问题，计划制定一部
25、要求住房出售人及出租人提供完备的房屋真实信息的法律，以保证购买人及承租人的利益。,2、公房建设及改革。 二次世界大战后，由于战争破坏，英国住房严重短缺。政府采取了以集中建设出租公房为重点，大力促进住宅建设、增加住房供应的政策。主要方式是，环境交通和区域部根据中央财政每年的建房预算安排，综合各个地方政府的建房情况和低收入居民住房需求情况，按年度向地方政府拨款，由地方政府负责进行公房建设。19461979年间，工党执政与保守党执政时期，政府建房占建房总量的比重分别为49和45.3。最高的19461951年间，主要城市的政府建房量达建房总量的78。政府建房极大地促进了英国的住房供应，对于解决当时的住
26、房短缺问题，解决低收入居民住房支付能力较低问题都起到了重要作用，受到了居民的普遍欢迎。政府建房也成为英国福利制度的重要组成部分，是英国福利社会的支柱之一。,由于公房建设速度太快，房屋质量较差，维修养护负担很重，居民居住质量落后于居民的需要；同时，集中建设公房，低收入居民聚集，公房成为“穷人区”的代名词。 1980年，撒切尔政府开始通过公房出售的方式改革原有的公房使用制度。 公房购买是通过优先购买权和优惠政策实现的。此项“购买权”政策，吸引了大量租户购买公房，是英国居民住房自有率大幅度提高的重要因素。 目前英国有70的居民拥有自有住房，约10是通过购买现住公房的方式实现的。,住房法规定：凡租住公
27、房的住户有权优先、优惠购买其所住的公房，即“优先购买权”政策。“购买权”条款规定：租住公房的住户，住满两年后即有权以优惠折扣价格购买所住的公房。优惠折扣起点为房价的30。居住两年后，每超过一年再减房价的1，住30年公房的房客则可以60的优惠折扣购房，但优惠折扣最大不超过房价的60。居住条件差的公寓式套房，买房折扣更大。居住两年后可以优惠房价44，以后每超过一年再减房价的2，但是最大优惠折扣不超过房价的70。另外，公房购买人还可申请购买一套住房的部分产权，其余部分仍然租用，等收入增加后再买下整套住房。,公房出售之后，住房内部的修缮费用由购房人负责，公寓房的公共部位维修费由住户分摊，住宅区内的道路
28、、路灯及其他公共设施的维修费仍由地方政府负担。无力支付全部住房大修和改善费用的家庭，可申请政府给予一定的资助；对一些没有单独浴室、厕所的旧公房，修缮补贴可达90。公房出售，在很大程度上减轻了政府的维修负担。,3、金融机构的作用。 在以鼓励居民购房为特点的英国，住宅金融扮演着很重要的角色。向购房者提供抵押贷款，是银行的一项重要业务。90年代中期之前，各地有众多的住房信贷合作社，为参加住房贷储蓄的居民提供贷款（目前，已改为住房信贷银行，可以从事多种银行业务）。购房者通常可贷到房价90的购房款，有的还能贷到100的购房款，贷款额为年工资的33.5倍；还款期一般为2025年，特殊情况下可为3035年；
29、还款方式有固定利率，也有浮动利率。,一般银行都给予前期利率优惠，包括几年内的免息优惠，以吸引居民贷款。在还本付息期间，如申请抵押贷款的购房者发生失业等特殊情况而不能按时付款时，银行并不以处置抵押房产为主要手段，一般都给予一定的还款宽限期，在此期限内可只付息不还本。如付息也有困难，则可向社会福利机构求援，福利机构将在一定期限内代付利息。另外，政府和银行都希望贷款者在贷款的同时，购买贷款保险（失业与疾病保险），以保证还款期间贷款者的收入发生大的变化、暂无还款能力时，保险公司可以帮助居民还款。,4、住房政策的变化及趋势。 目前已经实施的改革措施主要包括五个方面的内容： 一是公房整体出售计划。随着租住
30、公房居民“优先购买权”政策的实施，大约13的公房租赁者已经购买了现住房，还有23的公房租赁者仍然租住在现有公房中（约400万套）。没有购房的基本原因：或者是房屋质量较差、小区密度太高；或者是居住人收入水平较低（多是领取社会救济金的人群）。这些住房不能通过向住户出售的方式改变其使用性质，也难以完全依靠中央财政预算解决现存的住房维修等问题。因此，英国政府鼓励现行的、隶属于地方政府的管房机构，改造为私人合作及非盈利性质的住房协会，由住房协会整体购买现在管理的公房，成为社会性房产主，并依靠租金收入，对所拥有公房进行维修和管理。,二是房租补贴计划。作为非盈利机构，住房协会向住户收取的租金要低于私人出租房
31、屋的租金；但作为私人合作性质的机构，要通过租金收入维持其管理和维修住房等方面的支出，住房租金必须达到成本租金水平。这样，就产生了原有居民的承受能力问题，相应产生了房租补贴计划。即，财政预算中的住房保障资金，原来仅仅用于住房建设和维修；目前则可以扩大使用范围，用于发放低收入居民的房租补贴。目前，已经转让给住房协会的住房中，70的居民按照其住房支付能力的不同，已经不同程度地领取了政府的住房补贴；另外，30的居民收入相对较高，完全由自已支付住房租金。房租补贴计划的实施，是几十年来英国低收入居民住房保障制度的一个根本性的转折。,三是多元文化、多元群体融合计划。分散建房是解决原来公房建设中存在的众多社会
32、问题的主要途径，政府希望不同收入、不同文化背景的居民能够共同生活于同一社区。因此，新的公房建设采取零星建设的方式；同时，政府通过规划手段，强制要求新的住宅建设项目必须有一定的低收入居民住房。这个比例一般占项目建设总量的1550，从目前的实施结果看，平均占25。,四是更多地发挥私营机构的作用。成立住房协会的另外一个重要作用是在融资方面。由于中央财政的住房建设和维修拨款受政府保障能力的限制，即使对地方政府经批准筹措的建房资金，也要受政府财政赤字规模的限制。而住房协会则不受相应因素的制约，可以通过贷款解决资金短缺问题，因而更有利于加快住房的建设与筹措维修资金。目前，中央政府的住房保障预算资金，除了向
33、地方政府拨付外，也直接向住房协会拨付。,五是可承受租金计划。由于近年来英国租金上涨较快，相当多的居民仍然需要政府的住房帮助，为向低收入居民提供较低的、可以承受的租金的住房，政府资助的建房活动仍将是英国住房保障的重要方式。据估计，每年该类住房的需求约在1015万套住房，但受建房土地短缺的限制（英国城市周边的许多土地已永久性地划为绿地等保护用地），估计今后每年只能建5万套左右。,最近制定的英国住房蓝皮书质量和选择人人拥有适当的住房，提出要解决公房选择性差的问题，同时提出了针对教师、警察、护士等低收入的公职人员的“初次购房资助”计划。该计划针对第一次购买房屋的公职人员，由政府部分出资作为资助，鼓励他
34、们购买自己的房屋（以后也不再收回此项资助资金）。但购房人仅享有部分收益权（以后出售所购房屋所得按比例分成）。,(二）德国 1、房租管制或指导租金制度。即，对出租房屋的租金实行限制。 德国的租金管制制度建立于战后住房短缺时期，由于住房出租价格大幅度上升，广大居民无力支付所承租住房的费用。针对这种情况，政府采取了租户权益保障措施，要求各地政府按照不同区位、不同房屋结构和房屋质量，提出相应的指导租金水平，作为住房出租人和承租人确定住房租金的参考标准。房租管制保障了当时情况下居民的基本住房条件，在一定时期内起到了积极的作用，但也不利于出租市场的扩大和住房维修。因此，随着住房供求矛盾的缓解，联邦政府于1
35、960年提出有条件取消租金管制制度。,2、公共住宅的建设与供应。 战后，德国面临非常严重的房屋短缺，为此政府大力推动低价住宅建设，同时也支持建设了相当规模的福利性公共住宅。联邦法律规定，对于因经济收入低，或孩子太多等原因导致找不到房子的家庭，政府有提供公共住宅供其租住的职责。尽管80年代以来，德国住房数量基本得到满足，但政府一直没有停止建设高质量福利房。目前，德国共有住宅3400万套，有230万套是通过政府长期、低利率贷款等手段建设的公共住宅。 联邦住宅法对这类住宅有供应对象（租户）、租金及供应面积等方面的限制，各州政府可以做适当的调整。如，该类住宅只能租给享受社会保险、战争中损失严重的家庭及
36、难民；房租每平方米不得超过1马克；每户平均居住面积为3265平方米等。此外，还有退租方面的规定，凡收入超过规定标准的应退出福利住宅，否则将收取市场租金。,3、房租补贴制度。 房租补贴制度是目前德国对低收入居民住房保障的主要方式。随着房租管制制度的逐步取消，以及为保证公共住宅建设能够收回成本而提高租金，给一部分享受社会保险和低收入者造成了很大的负担。因此，新的住宅补贴法规定实行房租补贴制度，由政府根据家庭人口、收入及房租支出情况给予居民以适当补贴，保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力。 住宅补贴法规定，居民实际交纳租金与可以承受租金的差额，由政府负担；其中，居民实际交纳租金要与家庭住房需要相结
37、合，可以承受的租金一般按照家庭收入的25确定。房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担50。1998年，有300万个家庭申请了住房补贴，仅联邦政府提供的房租补贴资金就达到70亿马克。,4、住宅储蓄制度。德国的住宅储蓄制度起源于英国的住房信贷合作社制度。1924年，德国成立了第一家住宅储蓄银行。二次大战后，联邦德国的资本市场近于崩溃，德国面临住房短缺的同时，也面临资金短缺。为尽快恢复工商业，国家把有限的资金几乎都用于工商投资，难以从资本市场上筹集建房资金。因此，在金融系统重建过程中，政府把住宅储蓄制度作为一个重要内容加以保留，希望通过住宅储蓄制度发挥住房储蓄者的积极性，筹集建房资金。 住宅储蓄制度
38、也为德国住宅建设作出了重要贡献。1999年，德国住宅投资占GDP的7.2，其中住宅储蓄占整个住宅信贷的22。此外，作为定向储蓄，住房银行的贷款不可能在本系统内派生存款，这对于抑制短期消费需求，减少货币流通，从而缓解通货膨胀也具有相当的积极作用。,德国住宅储蓄制度的两大支柱是： （1）固定利率、低息互助。住宅储蓄是一种封闭运转的融资系统，独立于德国资本市场，存贷款利率不受资本市场供求关系、不受通货膨胀等利率变动因素的影响。多年来，住宅储蓄利率保持在6以下，住宅储蓄的存贷款利率差保持在2个百分点，且贷款实行固定利率。固定利率的优势是，居民还贷额固定、明确，因而对居民有相当大的吸引力。 （2）政府的
39、储蓄奖励。对低收入居民来说，参加住宅储蓄可以得到政府的奖励，住宅储蓄奖励分为两种：一种是储蓄奖励，任何16周岁以上、年收入5万马克以下的单身家庭，每月1000马克以下部分的住宅储蓄，可以得到政府每月最高100马克（即10）的储蓄奖励；年收入10万马克以下的单身家庭，每月2000马克以下部分的住宅储蓄，可以得到政府每月最高200马克（即10）的储蓄奖励。另一种是购房奖励，对通过住房储蓄进行的建房活动，政府还给予贷款总额14的贷款补助。,6、购房财政税收政策。 为鼓励私人建房，政府通过减免税和其他奖励措施予以鼓励。联邦所得税法规定了几个方面的优惠：一是，建房费用可在最初使用住宅的12年内折旧50（
40、后又改为在最初8年内折旧40），从而降低房主应纳税的收入；二是，申请建房的贷款也可从应纳税的收入中扣除；三是，免征10年地产税，并在购买建房地产时免征地产转移税。此外，财政还给予收入较低的购房人不同程度的购房补贴，86的德国人都可以享有不同额度的补贴。,6、德国东部地区的住房改革。 统一前，民主德国的住房制度长期实行低租金福利制度，德国统一之后面临的一个重要问题就是在东德地区进行住房制度改革。改革的核心，是要建立起市场化的住房资源配制机制，实行住房私有制。一是返还。凡前东德及公有制改革之前、以及纳粹时期没收的属于私人的房屋，只要能够提供相关的证明，全部无偿返还给原产权人；二是出售。即向原来公房
41、的住户优惠出售公有住房。三是调整租金。所有公房全部由房屋管理公司管理，同时按照成本租金调整租金。相应地，房租补贴制度也建立起来，并结合当时东部地区住房短缺的特点，实施了指导租金制度。为提高东部地区房屋质量，德国政府还投入了大量的住宅维修基金。,（三）美国 美国是典型的市场经济国家,美国政府建立住房保障制度的指导思想,是对公平的维护不应以效率损失为代价。美国的住房保障制度主要有以下内容: 1、区别高、中、低收入者,制定不同的住房政策。对高收入者,由市场供应商品房;对中等收入者,供应公共住房,政府对开发建设社会住房的企业给予贷款担保和贴息优惠支持,并调控社会住房的建设标准和售价;对低收入者,则提供
42、标准较低的廉租屋,只租不售,房租超过家庭收入25%以上的部分由政府补贴。,2、住房金融支持。由联邦全国抵押协会、政府全国抵押贷款协会和联邦住宅抵押协会为中低收入家庭提供购房贷款。同时,由政府出面对符合条件的中低收入家庭购房进行担保,如果居民无力偿还银行贷款,政府可为其安排廉租房,并将原来的住房出售,归还贷款,以避免银行出现贷款风险。 3、对购买自有住房实行税收减免。对使用抵押贷款购买公共住房的中等收入者,按照每月归还贷款的数额,核减一定比例的税款,并免缴财产增值税,以鼓励私人购房。,4、住房租金补贴。家庭收入为居住地的中等收入80%以下者均可申请住房租金补贴,享受补贴的家庭拿出总收入的25%支
43、付租金,其余由政府发放的住房券支付。 5、老人住宅。老人住宅分公立老人公寓和私立老人公寓,公立老人公寓由老人退休金支付外,不足部分由政府承担;私立老人公寓由慈善团体、政府和个人三者共同承担住宅费用。,6、多管齐下的立法保障。美国政府先后通过了住房法、城市重建法、国民住宅法等,对住房保障中包括扩大房屋抵押贷款保险、提供较低租金公房、提供低息贷款建房、提供房租补贴和帮助低收入者家庭获得房屋所有权等方面作了明确规定。,（四）瑞典 瑞典是经济发达国家,也是高福利国家的代表,这一点充分体现在住房保障制度的建设举措上: 1、政府投资建设公有住房。由公房公司组成的协会(SABD)建设和管理全国的公有住房,公
44、房公司不以赢利为目的,地方政府以无息或低息贷款提供全部建设投资。,2、住房补贴。瑞典实行两种住房补贴:一种是给退休人员补贴,金额有时达到全部住宅费用(全国大约有30%的退休人员从住房补贴中受益);一种是对低收入、多子女家庭的补贴,以住房费用为基础,再根据家庭收入和子女数量来调节。 3、合作建房。全国住房合作联盟(HSB)为约l/10的瑞典人提供了住宅,HSB有自己的储蓄银行,为社员提供高于一般银行存款利率1%的利率,但其支出仅限于与住房有关,合作社按会员入会时间和储蓄金额决定提供住房的次序,一般810年可获得住房。,（五）新加坡 发展住宅建设,解决公民的住房问题,实现“居者有其屋”,是新加坡的
45、一项基本国策。取得了举世瞩目的成就,全国住房自有率超过了90%。 1、设立专门机构建屋发展局,全力推行建屋发展计划 1960年,新加坡政府设立了法定机构建屋发展局。一方面,它根据政府授权制定公共组屋建设、管理的相关法规、政策和计划;另一方面,它按照市场规律组织实施公共组屋的建设和管理,。 建屋发展局作为全国最大的住宅发展商和物业管理者,在推行“居者有其屋”计划中发挥了重大作用。近四十年来,它组织实施了八个五年建屋计划,已建设了87.8万套公共组屋,全国86%的人口居住在建屋发展局建设和管理的公共组屋里。,2、采取多种措施控制房价,使中低收入家庭买得到、买得起住房 （1）优先保证公共组屋建设用地
46、。新加坡80%的土地属于国有和公有,政府对土地实行集中管制,严格控制地价,不准任意买卖。公共组屋建设用地由国土局批租或向私人征购。因征用私人土地带有强制性,所以价格较低。组屋价格由土地费用、建造成本和出售管理费用构成,其中土地费用(包括补偿金、印花税和金融费用)约占房价的5060%。 （2）提供市政设施投资支持。公共组屋区的大市政基础设施和公共服务设施,如供电、供水、供气、通讯、交通、医院、学校等,由政府相关部门投资,不摊入房价。,（3）多渠道融资支持住房建设和消费。建屋发展局建房资金来源于四个渠道:政府财政支持、在资金市场发行中期债券、商业银行贷款和组屋预售款。其中政府财政支持包括三个方面:
47、一是财政为建屋发展局提供了资本金。经过40年的运作,建屋发展局的资本金已达158.7亿新元,二是财政每年为建屋发展局提供建屋发展贷款、购房资金贷款,期限为20年,利率比公积金利率高2%。三是建屋发展局政策性亏损补贴。由于公共组屋售价明显低于市场价格,建屋发展局每年都有政策性亏损,这部分亏损由财政列入预算予以补贴, 。此外,为支持住房消费,财政部管辖的邮政储蓄银行,还为中高收入者和中高级公务员购置私人建筑商兴建的高级住宅提供贷款,利率略低于商业银行贷款。,（4）组屋实行统一建设、政府定价、统一配售。组屋由建屋发展局统一规划、建设,降低了成本。组屋租售价格由建屋发展局根据中低收入阶层的消费水平提出
48、方案,报政府内阁批准。一般来说,中低收入家庭4至5年的收入之和,或者20-30年可用于住房消费的公积金之和,就能够购买一套组屋。政府对组屋的补贴向低收入者倾斜,依照组屋的大小,逐步递减。目前组屋的租售价格比市场价格低50%左右,98%的中低收入家庭都买得起公共组屋。 建屋发展局根据购买组屋者申请的先后顺序,进行登记、审核、编配和销售。月收入不超过1500新元的家庭,可申请三房式组屋;不超过8000新元的家庭,可申请四房式或五房式组屋;月收入超过8000新元的高收入家庭不能购买组屋,只能购买共管式公寓或私人建筑商兴建的商品住宅。,3、充分发挥了中央公积金在住房建设和消费中的作用 中央公积金制度是
49、一种强制储蓄性的社会保障制度。中央公积金由雇主和雇员分别按规定的缴交率(1992年以来一直均为20%,近年由于受东南亚金融危机影响调整为15%至17%)按月缴存,由中央公积金局统一管理。公积金储蓄个人可按规定用于购房、医疗、养老、子女教育等。中央公积金在支持住房建设和消费方面发挥了重要作用。 一方面,中央公积金局为保证公积金的增值和安全,把余额公积金的绝大部分用来购买长期国债。政府又把发行国债所筹集的这部分资金的相当部分贷给建屋发展局作为建房发展贷款和购房资金贷款。另一方面,公民通过使用贷款和自己一定比例的公积金购买住房,提高了购房支付能力,促进了住房消费。,4、严格管制组屋二级市场,规范住房交易行为 由于政府对组屋提供了大量补贴,为防止组屋买卖上的投机行为,建屋发展局对组屋实行计算机网络系统管理,并加强组屋二级市场控制和监督。组屋不能出租、抵押,子女继承父母的组屋后10年内不能再购买组屋。公民购买的组屋再出售时,一房式和二房式不受居住时间限制;三房式至五房式须居住5年后,方可再出售。组屋买卖自主进行,成交时需经建屋发展局批准,办理相关手续。出售组屋须向建屋发展局缴纳10-25%的税费;若要求二次购买组屋则免交这部分税费;若已升入高收入家庭,则不能再申请购买组屋。 为鼓励人们提高居住水平,活跃住房二级市场,建屋发展局还制定了回购旧组屋政策,以利于旧组屋的维改造和再租售。,
