1、第六章 公共行政组织,主要内容,第一节 公共行政组织概述第二节 西方国家组织理论及行政组织变革第三节 中国行政组织的变革,学习目标,1、重点掌握行政组织的含义、特征及类型。 2、理解管理幅度与管理层次的相互关系。 3、一般了解行政组织结构的基本类型。 4、理解行政组织变革的含义、类型、方法、动力与阻力。 5、一般了解西方国家组织理论，理解西方国家行政组织变革的趋向。 6、理解中国行政组织体系的变革途径。,第一节 公共行政组织概述,一、 行政组织的含义、特征及类型 （一）行政组织的含义 现代汉语中的“组织”一词可以作名词使用，指人们围绕一定的目标而组建的有序活动的群体；也可以作动词使用，指人们为
2、完成一定目标而进行的组织活动。,使用“行政组织” 时，通常是作名词理解，如果要作动词使用，通常要在“行政组织”后加上“活动”、“行为”。 这里从名词的角度界定行政组织的含义。行政组织是指为实现一定的行政目标，依照宪法和法律法规规定组建而成的具有统属关系和办事程序的活动群体。,（二）行政组织的特征,1、行政组织以追求公共利益为其价值取向 行政组织的目的和动机是谋求社会的公共利益，其一切措施都是在顾及全局公平、公开原则的基础上为社会公众服务，并力争以最好的服务来争取社会公众的拥护与支持。,2、行政组织的活动受法律法规的限制并具法律权威,行政组织的活动如预算的编制或执行、人员的晋升、资源的使用等，都
3、必须在宪法和法律法规的规定下进行。 行政组织执行法律法规的行为是具有权威性的，受法律和国家强制力的保护。,3、行政组织受到广泛的社会监督,由于行政组织以追求公共利益为目标，人们对行政组织的公平、响应、诚实、开放及责任有强烈的期望，这要求行政组织的活动除受宪法和法律法规的监督外，还要受到舆论或社会公众的批评与监督。,4、行政组织受政治环境的高度影响,行政组织的目标及执行过程，必定发生在具有政治意蕴的环境中，其制定的政策，具有政治意义，即使行政人员以其专业的标准处理公务，其所发生的后果也有政治上的影响。,（三）行政组织的类型,1、按照管辖的地域范围，可将行政组织划分为中央行政组织和地方行政组织。
4、（1）中央行政组织的管辖范围涉及全国。在我国指的是国务院及其职能部门。 （2）地方行政组织的管辖范围只涉及一定区域。在我国指的是地方各级人民政府（省、市、县、乡等）及其职能部门。,2、按照权限性质，可将行政组织划分为一般权限机关和专门权限机关。 （1）一般权限机关是指管理全国或一定地方区域内的全面性、综合性行政事务，统一领导各行政部门工作的行政组织。各级地方政府是典型的一般权限机关。 （2）专门权限机关指的是在全国或一定地方区域内管理某一项或几项行政事务的行政组织。各级政府的职能部门就是典型的专门权限机关。,3、按照功能和作用的不同，可将行政组织分为领导机关、职能机关、辅助机关、监督机关、咨询
5、机关和派出机关。 （1）领导机关是一级行政组织中枢，对辖区内的重大行政管理问题进行决策，并指挥督导决策的实施。 （2）职能机关也称实施机关，是分管专门行政事务的机构，它服从领导机关的意志，在其管辖范围内负责专业行政事务和社会事务。,（3）辅助机关也称幕僚机关或办公机关，是指为了使行政首长或职能机关顺利开展工作而设立的承担服务性和辅助性工作的机构。 辅助机关可分为综合性的（如办公厅、室）或专业性的（如人事、财务部门）、政务性的（如政策研究室）或事务性的（如机关事务管理局）等。,公共行政学,第十六讲,主讲教师：孙德超 学时：48,（4）监督机关是指对行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机构。
6、（5）咨询机关也称参谋机关，通常是指由具有权威的专家学者或富有经验的资深政府官员组成，专门为政府出谋划策和对政策方案进行论证的行政机关。 （6）派出机关是指一级政府或政府部门按管辖地区授权委派的代表机构。一般情况下，派出机关没有独立的法律地位，它以派出它的政府或部门的名义行使行政权力，其行为的法律责任也由派出它的政府或部门承担。,二、行政组织的结构,（一）管理幅度与管理层次管理幅度与管理层次是组织结构的基本范畴。 管理幅度又称管理跨度或控制幅度，是指组织的某个领导能够直接、有效地指挥和监督下属或下级部门的数量和范围。 管理层次也称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目，即行政机关中设置多少
7、等级的工作部门。,管理幅度构成组织的横向结构，管理层次构成组织的纵向结构。因此，管理幅度与管理层次是影响组织结构的两个决定性因素。 在一定的工作量和工作条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越大，管理层次就越少；反之，管理幅度越小，则管理层次就越多。 在设置与调整行政组织结构时，根据管理幅度与管理层次相互关系的规律，当管理幅度可以加大时，就应相应地减少管理层次；当管理幅度过大，上级组织及领导顾及不全时，就会影响管理工作的正常运行，这时则必须适当增加管理层次，缩小管理幅度。,在具体的管理实践中，除管理幅度和管理层次相互影响外，影响二者比例关系的因素主要包括： 一是组织成员的素质。管理
8、者和被管理者的素质高、工作能力和责任心强，幅度可宽些，层次可少些。 二是工作任务难易度和规范程度。一般来说，管理事务简单、稳定、权责明确、规章制度健全且执行有力，则幅度可宽些，层次可少些。 三是管理手段的先进程度与信息传递的速度与质量。管理手段先进，信息传递及时准确，则幅度可宽些，层次可少些。（马建川、翟校义 ，2002）,（二）行政组织结构的基本类型,行政组织结构是指一个行政组织系统内部各构成部分或各组成要素之间有机结合、整体运行的方式。,1、直线式结构形式,直线式结构形式的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一个层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻的个人或组织及
9、其领导发生任何命令与服从关系。（见图61）,部长,B局长,A局长,C局长,处长,处长,处长,处长,处长,处长,图61 直线式结构形式,优点：指挥命令统一，领导效率高。缺点：由于组织要求下级的一切问题只向一名上级人员请示汇报，上级人员工作繁重，容易陷入日常行政事务中。另外，信息只循上下直线传递，对左右协调、沟通不利。适用范围：一般只适用于那些规模较小、管理问题和业务简单、工作程序少而固定、各种规章制度明确、各级管理者训练有素、同级单位较少合作的组织系统。,2、职能式结构形式,职能式结构形式是相关部门在水平方向上依职能不同进行分工，再分别在各自专业范围内对下级部门实施领导的组织结构。（见图62）,
10、首长,C部,B部,A部,a局,b局,c局,d局,图62 职能式结构形式,在职能结构中，每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，同样，每个下级部门也不只服从一个上级部门。优点：在这种组织结构形式中，首长的作用被降低，各级管理者分工明确，适宜于相对复杂的管理工作。 缺点：下级部门由于多头领导，容易出现政出多门、推诿扯皮的情况。 适用范围：专业区分极为明确的组织。,3、直线职能（参谋）式结构形式,直线职能式结构形式是在综合直线结构和职能结构的基础上形成的一种组织结构形式。 既有纵向（实线表示）的垂直领导隶属关系，又有横向（虚线表示）的水平领导隶属关系和权责关系。 其中，直线隶属是基础，职能（参谋）
11、机构起辅助性作用。（见图63）,行政首长,B部门,C部门,D部门,A部门,业务主管,业务主管,图63 直线职能式结构形式,直线管理者各有其单一的直接领导者，有独立的指挥权，但在决策、监督和有关职能方面又受到职能（参谋）机构的限制。 职能（参谋）机构或部门设在较高的领导层次上，与直线机构或人员之间没有直接的领导关系，他们虽无指挥权，但在其职能范围内有一定的决策权和监督权。,优点：既有直线式统一指挥的优点，又有职能（参谋）式专业化分工的优点，更有利于行政效率的提高。 缺点：垂直领导与水平领导之间可能相互排斥，各职能（参谋）部门之间的横向联系较差，容易产生脱节或冲突，使管理工作陷入混乱。 适用范围：
12、直线职能（参谋）式组织结构形式具有更多的优点，为行政组织所普遍采用。,4、矩阵式结构形式,矩阵式结构形式是由直线职能（参谋）式结构形式发展出来的另一种组织形式，广泛存在于大型生产技术、科研机构中。 这种结构形式是把按职能划分的职能机构与按产品或项目划分的小组结合起来，组织成员受到双重领导。（见图64）,行政首长,A部门,B部门,C部门,甲项目,乙项目,成员,成员,成员,成员,成员,成员,图64 矩阵式组织结构形式,与直线职能（参谋）式结构形式的区别在于，它是一种垂直领导与水平领导并重的结构形式。 优点：加强了职能部门之间的沟通和联系，有助于各种专业人员取长补短，可以更充分地发挥组织成员的综合优
13、势，提高组织效率。 缺点：由于同时接受来自两个方向的指挥，当两个上级意见不一致或工作任务有冲突时，会使工作人员无所适从。,三、行政组织变革,（一）行政组织变革的涵义所谓行政组织变革，是指行政组织为适应外部环境的变化和内部情况的变动，提高组织效能，而对行政组织的结构、人员、任务、技术等方面进行的调整与创新。 组织变革是为了适应客观需要而对组织内部的一个或一个以上的组织要素进行调整。,（二）行政组织变革的类型,一是革命性变革，即行政组织采取一举打破现状，抛弃旧的一套而断然采取新的办法的变革方式。易产生较大的震荡、阻力甚至破坏。 二是渐进性变革，即采取逐渐演变、过渡的办法，在组织原有框架内作细微调整
14、的变革类型。往往不能触及行政组织内的根本问题，而且时间缓慢，零打碎敲，收效不大。,三是计划性变革，是指采取系统发展、统筹解决的办法，由领导先设想出一个最佳化的方案，经有关人员分析修改，确定解决问题的具体措施，然后一步步实施，最终达到行政组织高效化状态，完成组织任务。 这种变革类型能够把领导和成员的聪明才智发挥出来，有系统地研究问题和制定变革方案，从而能够在谅解、支持的基础上，朝着预定的目标较顺利的改变现状。,（三）行政组织变革的方法,1、以人为中心的组织变革 是指试图以直接改变员工的动机、态度及技能来改变员工的行为，进而实现组织的变革。 这种变革的主要措施是从教育训练开始，疏通沟通网络，调整人
15、际关系，转变员工的态度与行为，以促成组织目标的实现。,2、以组织结构为中心的组织变革,如划分和合并新的部门，调整管理幅度与管理层次，对各层次管理人员与员工实行优化组合，赋予基层单位一部分自主权等。 通过改革结构来实现组织变革的方法，较为直接，且见效快，常常可以促使组织发生根本转变。 以组织结构为中心的组织变革通常包括五个步骤：一是交付任务。二是分析组织结构。三是建立理想的组织结构模式。四是修正现有组织结构，即根据现有组织与理想组织的比较结果，提出修正意见。五是将修正的组织结构付诸实施。,3、以技术为中心的变革方法,包括两种形式：一是直接工作技术的改变，即由引进一种机器或引进一种人机系统所引起的
16、变革； 二是改变管理技术，包括采用现代化的信息收集和处理系统、现代化的监控处理系统、现代化的办公系统及文件处理系统、工程管理或程序管理的方法等。,（四）行政组织变革的动力与阻力,1、行政组织变革的动力 （1）环境因素。环境的改变是行政组织变革的主要动因。无论是国家政治格局、法律规范、经济发展，还是伦理道德、文化观念、民族意识的变化，都会直接或间接地影响行政组织结构和功能的变化。（2）目标因素。组织价值观和目标的变化将改变组织的外部行为方向或方式，引起组织的变革。目标的改变可能来自组织外部的强制压力，也可能形成于组织对环境的自觉的再估量。,（3）结构因素。组织结构的任何改变，无论是渐进式还是突变
17、式，都是组织变革的外在表现形式，包括新建、重建、合并、裁减、撤销以及与之相适应的行政权力的再分配或职位的重新设置等。（4）人员因素。以高素质的成员为基础的行政组织可以采取精干的组织形式，而以低素质成员为基础的行政组织只能是一个臃肿低效的组织。,（5）技术因素。技术是组织变革的直接动力源，这主要表现在：技术水平和技术手段是区分组织技术程度的标准。 （6）社会心理因素。这主要是指组织成员的动机、愿望、态度以及与之相一致的群体效应对组织变革的影响。 组织成员不满现状和要求变革的意愿常常表现为意见、建议、方案、呼吁、消极抵抗等行为，并以此促成或强化组织领导层的变革意识。组织成员普遍的变革意愿是变革顺利
18、进行的重要保障。,2、行政组织变革的阻力,（1）利益方面的阻力。 行政组织的变革对不同的行为主体产生不同的影响。对特定的行为主体而言，如果变革触及他们的既得利益，这部分群体就会很自然地对变革采取消极抵制或积极反对的态度和行为。 比如，在因机构变动而引起的权力再分配活动中，丧失权力的人将产生不满，并可能产生阻力。来自利益方面的阻力通常是最顽强和最富有破坏力的。,公共行政学,第十七讲,主讲教师：孙德超 学时：48,（2）习惯性力量。 所谓习惯性是对一定工作方式和环境的较为固定的看法或某种较为持久的认同。 习惯性力量常常是巨大的，常常会在无形中阻碍组织变革的顺利进行。 一般而言，职业认同感和对变革的
19、潜在的不安全感是两种主要的变革阻力。,（3）认识偏差。 这主要表现为由于对变革的目的、方式、后果的不完全、模糊的、主观臆测的了解和理解，而对变革持怀疑和反对态度。 这种认识上的偏差往往是由于组织变革之前的信息沟通不够所致。从这个意义上说，事先进行合情合理的、实事求是的变革宣传，以消解变革阻力是十分必要的。,（4）成本方面的阻力。 行政组织的变革都要付出一定的变革成本，包括改革所需的财政经费，改革所需花费的时间，改革中所造成的各种损失等，如果成本投资大于收效，改革与发展就难以继续进行。,3、强化动力和减少阻力的路径选择,（1）创造和谐的变革气氛，使人们感觉到公平合理、势在必行以及迫不得已，以换取
20、人们对变革的理解。（2）客观分析变革的动力与阻力的强弱。变革的动力和阻力并非截然分开，而是相互影响，构成一个错综复杂的力场。这就要求经常分析环境以及动力、阻力的强弱，分清哪些因素是可以改变的，哪些因素是不可以改变的，以集中精力于可以改变的因素。,（3）精心设计方案。运用科学的理论与方法，制定合理可行的方案，是改革成功的基本前提。（4）广泛参与，就是让与变革相关的行为主体直接参加有关变革的讨论、决策和实施。这种方法既有利于集思广益，也有助于使相关行为主体获得心理上的平衡，同时可以增加相关人员对变革的了解和理解。,（5）强化革新行为，公开通过表扬、奖励等具体方式，肯定变革所必需的新观念、新态度、新
21、技术、新行为。在这方面，组织高层领导人公开的肯定态度或倾向性，往往对抑制反对意见具有重要意义。（6）在特定条件下，采取强制性手段也是克服变革阻力的一种有效方法。比如，可以采取下达行政命令、发布行政决定，以至解散、重建、改组机关，或者撤换单位有关领导的方式来强行推动变革的进行。,（7）加强组织的沟通，即及时和有效地开展关于变革的正确性、必要性、重要性的宣传，以避免由于不了解情况而可能产生的误会、歧义和抵制。（8）折衷妥协，即在变革阻力较强大且持久的情况下，暂时放弃较高的变革目标期望值，以降低目标的方式来换取有限目标的实现。这是一种迫不得已的对策，但却可能是最切实可行的对策。（张国庆，2000）,
22、第二节 西方国家组织理论及行政组织变革,一、西方国家组织理论组织理论不是事实的汇总，而是关于组织的一种思维方式。组织理论是深入而准确地洞察和分析组织的方法，它为组织设计和组织管理提供必要的理论指导。 从西方国家组织理论的发展历史来看，大体上经历了三个发展阶段。,（一）古典组织理论,19世纪末20世纪初。古典组织理论将专业化分工引入组织管理，强调通过严格的制度、规范的程序和明确的奖惩求得组织效率的提高。这一时期的组织理论侧重于组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织成员的社会需求。 代表人物主要有泰勒、法约尔、韦伯等人。,泰勒的科学管理理论是以企业组织为研究对象的。其主要贡献体现在：
23、一是主张将组织中管理者的管理职能与员工的作业职能分开，既要各负其责，又要相互协作； 二是强调组织管理职能的专门化，每个管理人员都要尽可能分担某一种专门职能； 三是提出了组织管理中的“例外原则”，即强调高层管理人员应把一部分权力下放给下级，自己只保留例外事项的处理权。,亨利法约尔的一般组织理论，从高层管理者的角度，以大型企业整体组织管理为对象，就组织结构的规定性和管理过程的原则性，提出了组织管理的五种职能和14项原则。这些原则既是管理的原则，同时也是组织的原则。,马克斯韦伯是德国著名的社会学家、政治经济学家，也是官僚制组织理论的奠基人。 韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，合法的权威主要
24、有三种来源：一是基于习俗惯例的传统权威；二是基于领袖个人魅力的神授型权威；三是基于理性和社会契约的法理型权威。 每一种权威各有其理想的组织类型，官僚制则是法理型权威最适宜的组织形式。,官僚制的主要内容包括：组织成员分工明确；报酬、晋级和提薪都相对固定；组织内部层级节制；组织中规章制度严明；管理中的决定和命令形成文件下达，以文件“档案”作为管理的基础。 这种组织类型具有准确、迅速、统一、严格服从、减少冲突等优点。 但在发展过程中，官僚制组织也逐渐暴露出一些弊端，20世纪后半期的行政组织改革主要是针对这些弊端而采取的。,（二）行为科学组织理论,20世纪30年代。行为科学组织理论改变了从静态的组织结
25、构角度研究组织的状况，开始从动态、从心理行为机制的角度来进行研究，弥补了以往古典组织理论研究的不足，丰富了组织理论的研究内容。 主要代表人物包括梅奥、巴纳德、西蒙等人。,乔治埃尔顿梅奥是美国著名心理学家和社会学家，现代管理学中人际关系学派的创始人。 梅奥曾于19271933年间主持了著名的“霍桑实验”。通过大量访谈和研究，梅奥提出了几个基本思想： 一是“社会人”理论。认为组织中的人不是“经济人”，而是“社会人”。“社会人”不单纯追求金钱收入，还需要得到友谊、安定和归属感。 二是“非正式组织”理论。梅奥发现，人们只要在一起活动，就会自发地形成“非正式组织”。管理者应力求在正式组织和非正式组织之间
26、保持平衡，避免冲突。 三是指出作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织成员的满足度来激励组织的“士气”，从而提高组织的效率。,巴纳德是美国公共管理和组织管理方面的理论家，他从系统论的角度对组织进行定义，提出组织是由两个或两个以上的人有意识地进行协调活动的系统。 作为一个协作系统，组织必须具备三个要素：一是共同的目标；二是协作的意愿；三是信息。 此外，巴纳德还提出了组织平衡的思想，认为组织成员对组织的贡献与组织对成员的满足程度将决定组织能否继续存在。,虽然梅奥发现了非正式组织的存在，但真正对非正式组织进行系统研究的学者是巴纳德。 巴纳德指出，非正式组织能对正式组织起到补充、限制的作用，
27、如果引导得好，非正式组织能对正式组织产生积极影响，促进正式组织功能的发挥；如果引导得不好，非正式组织会对正式组织产生消极影响，妨碍正式组织功能的发挥，导致组织的僵化和衰退。,赫伯特西蒙是美国著名的行政学家，诺贝尔经济学奖得主。 西蒙提出“管理就是决策”，以决策理论为核心，建构了一个更加全面、系统和成熟的现代组织理论体系。 主要思想包括：第一，组织的基本功能是决策，而有效的组织应以正确的决策为基础； 第二，组织的目标是追求决策的合理性； 第三，成员参加组织的动因主要是组织对成员个人利益的实现存有诱因； 第四，组织的影响方式主要是权威、组织成员对组织的忠诚心、信息沟通、效率准则和培训等； 第五，组
28、织结构的设计应与决策的过程相吻合，将组织整体结构设计为层级制，并注意组织结构是组织内部分工的依据。,（三）现代组织理论,20世纪60年代以来。 现代组织理论的研究和发展与系统论、控制论和信息论的引进密切相关，它不再把组织作为一个封闭的、孤立的团体，而是作为一个与内外部环境密不可分的开放系统，既注重组织的静态研究，也注重组织的动态研究，更注重组织与内外环境适应性的研究。 现代组织理论包括系统权变组织理论、行政生态组织理论和学习型组织理论等众多流派。 代表人物包括帕森斯、卡斯特和罗森茨韦克、利格斯、伯恩斯和斯托克、本尼斯、圣吉等人。,帕森斯最早将一般系统论运用于组织研究。 任何一种组织，其本身就是
29、一个处在各个社会系统之中的社会分系统。处在社会系统中的组织，必须具有适应环境、达成目标、统一协调和形态维持四个特质。 主要通过组织的三个层级来体现：一是决策层级，负责决策和组织方向，该层级处于组织的先锋地位，与客观的社会环境直接发生关系，其工作状态是完全开放式的。二是管理层级，负责解决内外协调问题，该层级处于组织的中间层次，其工作性质是半开放、半封闭状态。三是技术层级，负责组织具体目标的达成，又称为操作层级，处于组织的基础地位，其工作性质呈封闭状态。各层级之间应职责清楚、授权分明、各司其责，不得互相干涉。,公共行政学,第十八讲,主讲教师：孙德超 学时：48,继帕森斯之后，美国华盛顿大学的管理学
30、教授卡斯特和罗森茨韦克（Fremont E.Kast and James E.Rosenzweig）发展了帕森斯的观点。他们在组织与管理系统方法与权变方法一书中阐述了关于组织的系统权变观念。 第一，组织是一个开放的系统。政府也好，企业也罢，都处在开放系统与环境相互作用之中，并努力达到动态的平衡。 第二，组织是一个整体系统。任何一个组织作为一个整体系统都由“目标与价值、技术、社会心理、结构、管理”五个分系统组成。 第三，组织的权变理论。任何一个组织的外部环境和内部各分系统都处在动态的变化之中，组织在这种变化着的特殊环境中具有多变量性，而生活中不存在普遍适用于任何组织的组织原则和组织方法。,利格斯
31、是美国著名的行政学家，行政生态学、比较行政学和发展行政学的创始人。 在公共行政生态学（1961）一书中，利格斯系统阐述了他的生态行政理论。,伯恩斯（Burns）和斯托克（Stalker）于1961年发表了创新的管理，把环境分为相对稳定的环境、不稳定和动荡的环境，两种不同的环境形成了两种不同的组织结构模式，即机械式组织和有机式组织模式。 这种适应型组织的理论观点反映出进入20世纪后半期，西方社会所发生的从工业社会向后工业社会，或称为信息社会、知识经济社会的转型。,本尼斯（Bennis ）在他的官僚制组织结构的灭亡就要到来等著作中，批判了传统的官僚制，并对未来的组织进行了展望。 每一个历史时期都会
32、产生一种与这个历史时期相适应的组织结构模式，官僚制模式已脱离了当代社会的现实，行将灭亡，未来的能够有效解决组织对内协调和对外适应问题的组织必然是有机适应型组织。,这种组织具有几个特征： （1）临时性。 （2）围绕有待解决的各种问题设置机构。 （3）解决工作问题要依靠由各方面专业人员组成的群体。 （4）组织内部的工作协调有赖于处在各个工作群体之间交叉重叠部分的人员，他们身兼数职，同时属于两个以上的群体。 （5）工作群体的构成是有机的，而不是机械的，谁能解决工作问题谁就发挥领导作用，无论他预定的正式角色是什么。,彼得圣吉（Peter M. Senge）是美国麻省理工学院教授，他在第五项修炼学习型组
33、织的艺术与实务中提出，在知识经济的时代进程加快，组织环境日益复杂多变的背景下，企业要持续发展，就必须建设学习型组织。 所谓学习型组织，是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛，充分发扬员工的创造性思维能力而建立起来的一种有机的、高度柔性的、扁平的、符合人性的、能持续发展的组织。 这种组织具有持续学习的能力，具有高于个人绩效综合的综合绩效。,要创建这种新型组织，就必须进行五个方面的修炼：自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、团体学习和系统思考。 学习型组织理论揭示，在新的知识经济时代，知识已经成为重要的生产要素，具有独立化和资本化的功能。因此，组织结构的设计与变革，必须适应知识经济的需要，有利于知识
34、的生产、沟通、共享、深化和转化。 这一理论不仅对企业组织变革产生了重要影响，对政府等公共组织也有深远的影响。,二、西方国家行政组织变革,自20世纪70年代开始，许多西方国家掀起了行政改革的浪潮，改革内容涉及管理范围、政府体制、管理方式、管理技术等诸多方面。 其中，行政组织方面发生的一些变革趋向可视为组织理论在行政管理领域的适用。,（一）调整中央与地方关系，合理分权,20世纪70年代以来，这方面的改革呈现分权和集权两种趋势，但以分权为主。 美国里根与克林顿政府都积极推行放权原则，将联邦政府的若干社会职能逐步转移给州和地方政府。 日本制定了关于改革国家与地方关系的方针和推进地方分权的基本法，实行地
35、方分权。 法国更是把权力下放和权力分散作为行政改革的突破口。1992年又颁布了关于地方议员行使职权的条件以及地方行政运作方式的法律文件。,（二）精简机构，提高工作效率,二战后，随着政府职能的不断扩张，机构设置也随之膨胀，增加了行政开支，也加重了财政负担。 精简机构成为行政改革的首要目标。具体措施包括：裁减常设机构，通过设立独立机构、直属机构或其他临时机构来履行政府的某些管理和服务职能。,美国1993年以来的行政改革中，一个重要方面就是将社会福利政策的有关项目，从政府中分离出去，让一些独立的机构来承担。 英国的机构改革则是把许多政府经济部门改为准政府机构或独立出去，通过设立一系列的“执行局”来负
36、责具体的事务性工作。 日本政府于1984年对国家行政组织法进行了修改，此后，撤消了54个设在地方的中央分局，并对12个省厅的内部机构进行了大幅度的调整合并。,（三）改革公务员制度,政府人事制度改革与机构改革紧密相连。 英国1968年的富尔顿报告反映了西方各国公务员制度改革的基本趋势。其改革措施包括：成立文官部统一管理文官，取消过多的文官职责，成立文官学院以加强对文官业务能力的培训，改革文官选拔办法，更多地录用企事业单位和地方政府中有经验、有专长的人员等。,同时，紧缩编制、精简冗员也是各国公务员制度改革中一个普遍的做法。日本从1968年至今，多次削减定员的计划，每次约2至5年，每年以大约1%的目
37、标实施。在减员同时，日本政府也根据社会需要增加工作人员，但二者相比，仍然实现了难能可贵的行政编制“负增长”。,（四）简化工作程序，改进管理方式,简化行政程序：缩小审批事项的管理范围；下放审批权限；废除失效和过时的条例；合并重复的审批程序和审批制度；简化申报程序和审批手续等。 各国政府还十分注意借鉴私营组织的成功管理经验和管理办法。英国每一届政府研讨行政改革，都聘请私人企业的管理专家参加，并在改革过程中引入现代企业管理经验。20世纪90年代以来，美国政府受企业界“重塑管理”运动的影响，更是进行了“重塑政府”运动，大刀阔斧地改革行政程序和行政方法。,第三节 中国行政组织的变革,一、中国行政组织体系
38、存在的弊端经济体制的转变要求行政职能做出相应的变革，行政职能的转变必然引起行政组织的变革与发展。 我国原来的行政组织结构是在计划经济体制下形成的，与经济基础相适应，发挥了其管理职能。但在向社会主义市场经济体制转变过程中，行政组织体系日益暴露出其弊端。,（一）机构设置不合理,1、政府之间的关系即“块块”之间的关系没有理顺，上级政府与下级政府之间强调“上下对口”，造成“上下一般粗”，使下级机构臃肿，进而使整个政府机构臃肿。 比较明显的现象就是乡镇机构中存在的众多的“站”、“所”，如农科、林业、水利等，这造成了严重的财政困难。,2、政府部门关系即“条条”关系也没有理顺，政府职能交叉、相互扯皮、效率低
39、下的状况依然存在，造成宏观管理不力。 如我国农业管理机构，党委系统设有农工委、政府设有农委（农办），政府部门还设有农业、畜牧、农机等局，多头管理，政出多门，造成人员多、经费开支多、办事手续多，严重影响工作效率。,（二）政府职能配置不合理,政府机构及职能配置难以适应社会主义市场经济的要求，存在着越位、缺位、不到位的现象。 一是政府公共服务不能满足社会公共需要，政府承担了许多不该管、管不了、管不好的事务。 二是政府职能转变不到位。大量的上级政府的不必要的行政审批职能并未在机构改革中撤销，而是下放到了下一级政府机构，有些行政审批程序仍然繁多，阻碍着社会经济的发展。,（三）执法体系不完善,行政执法体制
40、不健全，政府行为不规范，加之政府机构决策职能与执行职能不分，决策咨询体系不健全，造成政府部门权力化、权力利益化、利益个人化的不良倾向。 “建市场与管市场”是同一机构，如城市街道办事处兴办企业搞创收。,（四）机构编制立法滞后,编制是指一切法定社会组织内的机构设置、人员配备和结构比例等的规定。 行政组织依照法律规定的制度和程序，为有效控制机构设置和人员配备而进行的管理活动，称为行政组织的编制管理。 由于我国编制立法滞后，设岗、用人随意性强，加之管理失控、监督检查不力，才造成了政府机构中大量的人浮于事、效率低下等问题。,二、我国行政组织变革的途径,（一）推进政府事务综合管理 推进政府事务综合管理，既
41、有助于精简政府机构，也有助于提高行政效率。 海南省按照“小政府、大社会”的构想进行政府机构改革，使政府职能转变后的省、市、县、乡各级政府基本形成了大经济社会管理机构的格局：一是“大交通”，对海、陆、空交通实行一体化管理；二是“大工业”，对各类工业行业实行一体化管理；三是“大农业”，对农、林、牧、副、渔业实行一体化管理；四是“大商贸”对内贸、外贸实行一体化管理；五是“大文化”，对文化、体育、广播电视、新闻出版、文物保护等实行一体化管理。,（二）进一步转变政府职能,进一步转变政府职能，要适应社会主义市场经济发展要求，将政府经济管理职能转到经济调节、市场监管上。 要割断国有企业与行政机关的行政隶属关
42、系，行政机关不再是企业的保护伞，企业也不再是行政机关的附属物，而是享有完全民事权利能力的独立法人。 要理顺政府与企业的职能关系，将属于企业的生产经营自主权真正交给企业，并将重新界定后的各级政府机关的职能予以法规化并进行严格监督，防止有些政府机关擅自扩大权力和滥用权力。,（三）推进综合执法,我国要推动决策与执行适度分离，改革行政执法队伍，推行综合执法。 如城市执法体制改革中，可将市容环卫、园林绿化、城市规划等涉及城管方面的行政处罚权交由城市管理综合执法机构相对集中行使。,公共行政学,第十九讲,主讲教师：孙德超 学时：48,（四）加快编制立法进程,首先，要提升立法层次。其次，要建立健全编制执法监督制度。,关键概念,行政组织 管理幅度 管理层次 行政组织结构 行政组织变革 学习型组织,复习思考题,1、公共行政组织有哪些特征？ 2、管理幅度与管理层次之间是什么关系？ 3、行政组织变革的类型？ 4、行政组织变革的方法？ 5、西方国家行政组织变革的趋向？ 6、中国行政组织变革的途径？,
